국토교통부(장관 박상우)는 「철도지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법안」(이하 철도지하화특별법) 제정안이 1월 9일 국회 본회의에서 의결됐다고 밝혔다. 철도지하화 사업은 현행 제도상 한계와 사업비 조달 문제 등으로 그간 사업화가 어려웠으나, 기존 철도 사업의 틀에서 벗어나 지하화와 상부개발을 통합하는 사업 방식을 도입하여 제도적 기반을 마련했다고 국토교통부는 설명하고 있다. 철도지하화는 노후도시의 재생사업, 입체도시사업 등 지난 수년간 많은 논의와 필요성이 제기됐으나, 본격적으로 사업이 추진되지 못하고 있다. 이번에 통과된 철도지하화특별법 주요 내용과 해외의 성공 사례를 설명하고 철도지하화 사업의 성공을 위해 반드시 고려해야 할 시사점을 제시해본다.

「철도지하화 특별법」의 주요 내용

(제정 목적, 지하화 대상 노선) 철도지하화 이후 확보된 철도부지 및 주변 지역을 효과적으로 개발하여 도시공간의 효율적 활용을 통해 지역발전에 기여하기 위함이고, 철도를 지하화하는 사업과 상부 개발사업을 연계하는 철도지하화 통합개발을 특별법에 새로 규정하여 상부 개발이익을 철도 지하화 사업에 활용할 수 있게 했다. 그리고 ‘철도부지개발사업’이란 철도부지 및 철도 주변 지역의 개발을 위해 시행되는 공공주택사업, 도시개발사업, 역세권개발사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사업을 의미한다. 「철도건설법」에 따른 고속·일반철도(광역·도시철도 제외)이며, 국토교통부가 수립하는 철도지하화 통합개발 종합계획에 따라 고시된 노선이다.

(절차와 역할 분담) 철도지하화 통합개발 종합계획은 국토교통부가 수립하고, 지자체(시·도시자)는 철도지하화 기본계획을 수립하며, 상부개발 계획은 개별법(공공주택법, 도시개발법, 역세권개발법 등)에 따라 사업시행자가 수립토록 역할을 구분하고 있다. 사업시행자는 철도부지를 출자받을 대상으로, 국토교통부가 현물출자 이후 지자체(시·도지사)가 지정토록 규정하고 있다.

(비용부담 원칙) 철도지하화 사업에 필요한 비용은 철도부지 및 인접지역 개발을 통해 얻는 수익으로 충당하는 것이 원칙이다. 재원 선조달을 위해 사업시행자가 철도지하화통합개발 채권을 발행할 수 있는 근거조항을 마련했다. 그리고 지자체는 철도지하화기본계획을 수립할 경우 지하화에 소요되는 재원 규모를 고려해야 하며, 필요 시 사업비 부족분에 대해서는 지자체가 지원할 수 있는 근거를 마련했다.

(국유재산 활용 등) 국토교통부장관이 철도지하화 사업에 한정해 사업시행자에게 국유재산인 철도부지를 현물출자할 수 있는 근거를 마련했다. 출자대상이 될 수 있는 사업시행자는 국유재산법(제2조제6호)에서 정하는 정부출자기업, 철도지하화통합개발을 효율적으로 추진하기 위해 설립하는 정부 출자기업체이며, 철도지하화사업이 완료될 때까지 철도부지의 매각, 대부, 교환 등의 처분을 원칙적으로 할 수 없고, 철도의 기능을 유지하여야 한다. 철도지하화 사업의 원활한
추진과 사업성 보완을 위해 개발부담금 감면, 도로 등 기반시설 설치 비용 지원, 용적률·건폐율 완화 등도 규정했다.

철도지하화 해외 성공 사례, 런던 리버풀스트리트역과 브로드게이트 지구

(리버풀스트리트역) 영국 런던 동북단 시티구에 있는 철도역이며, 이용객 수로는 워털루, 빅토리아에 이어 영국 3위를 기록하고 있다. 1986년까지 리버풀스트리트역 옆에는 런던 북부 교외노선의 종착역인 브로드스트리트(Broad Street)역 또한 존재했었으나, 폐역 후 브로드게이트(Broadgate)라는 이름의 상업 업무 지구로 재개발했다.

(브로드게이트 지구) 리버풀스트리트역을 데크로 둘러싸고 세워진 거대한 건물군이 있다. 이 건물군이 역세권재개발의 모델 격인 브로드게이트 지구이다. 브로드게이트는 시티오브런던의 비숍게이트 위드아웃 지역에 위치한 32에이커(13ha) 규모의 대규모 사무실 및 소매 단지입니다. 총면적이 350만 평방피트에 달하는 14개 대형 건물을 예술적으로 배치한  복합단지이다. 120여 개의 세계적인 금융기관과 법률회사들이 들어 있다. 대형 수영장, 실외 빙상장 등 스포츠 시설과 레스토랑, 서점, 쇼핑센터, 병원 등 각종 편의시설을 모두 갖추고 있다. 높이 538피트(164m)의 브로드게이트 타워는 Heron Tower, Tower 42, Leadenhall Building 및 30St.에 이어 런던에서 다섯 번째로 높은 건물이며, 리버풀 스트리트(Liverpool Street)역 철로 위에 위치해 있다.

(브로드게이트 지구 개발사업) 영국철도를 포함해 여러 회사가 브로드게이트 부동산 개발에 참여했다. 2003년과 2009년 사이에 전체 부동산은 British Land가 소유했으며 1984년부터 참여했다. British Land 통계에 따르면 이 부동산은 36만 ㎡(390만 평방피트)의 사무실, 소매 및 레저 시설을 제공하며, 3만 명이 넘는 직원이 일하고 있다. 브로드게이트는 1980년대 중반까진 역 규모도 작아 혼잡스러웠고, 주변엔 노후 빌딩들뿐이었다. 1970년대 후반부터 재개발의 필요성이 제기됐으나, 인근 신개발지역인 도크랜드가 들어서면서 금융 중심지의 ‘경제권’을 빼앗길 것을 우려한 시당국과 영국국철부동산국(BRPB)이 로즈호우 스탠호프 개발(RSD)과 손을 잡았다.

RSD는 대규모 역세권 재개발계획을 BRPB에 제출, 1985년 승인을 받아 곧바로 착공에 들어갔다. 공사 기간은 1991년 여름까지 계속됐다. 전체 프로젝트는 BRPB와 RSD의 공동사업이지만 역사를 제외한 주변 철도 용지를 RSD가 999년간 임대해 개발을 맡아 운영하는 방식이다. 특히 RSD는 철도지하화를 고려하면서 건축 설계부터 신경 썼다. 리버풀스트리트역을 거리에 노출시키지 않고 14개의 빌딩이 각각 개성을 갖고 조화를 이루도록 하는 데 중점을 뒀다. 거대 건물군이 거리 미관을 해치지 않도록 전체적인 외관도 예술적으로 처리했다(한국경제신문사에서 1998년 6월13일 자 기사에서 일부 발췌).

해외 사례를 통해 본 시사점 :

① 지자체 주도 통합적 거버넌스 구축,

② 과감한 규제 완화, ③ 창의적인 건축설계

국토교통부는 시행령 등 하위법령 제정과 함께 종합계획 수립 등 후속 절차를 속도감 있게 추진할 계획이라고 밝혔다. 그러나 철도지하화사업은 사업 초기부터 통합적으로 기획할 수 있는 – 지자체, 철도당국, 건축가 등 민간 전문가, 사업시행자 등이 참여하는 거버넌스 체계를 잘 구축해야 한다. 특히 관할 지자체와 국토교통부, 철도당국의 협력이 중요하다.

그리고 민간투자 유치와 사업성 확보가 가능하도록 도시계획 및 건축규제, 국유재산 임대의 과감한 규제완화책도 모색하기를 기대한다. 통합적인 거버넌스와 과감한 규제완화 없이는 창의적이지도 못하고 사업성도 확보할 수 없는 실패를 반복할 우려가 크다. 특히 일반적인 재개발 사업이 아닌 지하를 포함하는 입체도시를 구상하기 위해서는 창의적인 건축설계가 필수적이다. 철도지하화특별법 하위법령 제정 등 후속절차를 추진하면서 최대한 보완 반영되기를 기대한다.