제주특별자치도가 출범한지 9년이 흘렀다. 그동안 어떤 성과가 있었고 어떤 점을 더 보완해야 하는지 행정부지사를 비롯한 공무원과 전문가를 초청해 심도 있는 좌담회를 진행했다.

장소 제주특별자치도청 회의실 대담 이영애 《월간 지방자치》 편집인 정리 양태석 기자 사진 황진아 기자

이영애(《월간 지방자치》 편집인)_ 제주특별자치도가 되면서 가장 많이 바뀐 것은 무엇이라고 생각하시나요?

권영수(제주특별자치도 행정부지사)_ 행정자치부에 있으면서도 제주특별자치도에 대해 구체적으로 잘 몰랐는데요. 통상 광역단체에는 기초단체가 있지만 제주도에는 기초단체가 없습니다. 남제주군과 북제주군은 명칭 자체가 없어졌고, 제주시와 서귀포시도 행정시가 되었습니다. 국가행정차원에서 자치경찰제를 도입했고, 중앙부처의 지방청이 도청 소속으로 되어 있다는 것이 다른 점입니다. 중국인들이 비자없이 제주도를 방문할 수 있다는 것도 특별한 점입니다.

강주영(제주대학교 법학전문대학원 교수)_ 부지사님의 말씀에 공감하면서 하드웨어적인 부분의 변화와 더불어 소프트웨어적인 변화도 있습니다. 사실 지방자치제도의 목적 등을 법률로 명확히 규정한 곳은 제주도밖에 없습니다. 제주특별법 2조에 의하면 국제자유도시를 조성해야 한다면서 국제자유도시를 자원, 상품, 사람이 원활하게 왕래하며 규제를 완화하며 세계적인 수준의 스탠더드가 적용되는 곳이라고 명시하고 있습니다.

조상범(제주특별자치도 특별자치제도추진단장)_ 제주특별자치도가 되면서 인구가 굉장히 늘어났습니다. 관광객도 올해 1300만명을 바라보고 있습니다. 기초단체를 통합하다보니 행정효율성이 강화되었지만 그만큼 주민에 대한 대응성이 미흡하다는 평가도 받고 있습니다. 대신 투자유치나 대주민행정서비스를 도 단위 통합행정을 해서 비록 중앙, 시군단위에 걸친 의사결정구조를 단층화해 논쟁적인 측면이 있지만 지방행정을 선도해나가고 있습니다.

이영애_ 절차가 단순화, 단일화된 장점으로 보면 되겠네요. 도민들은 어떻게 느끼고 있나요?

김병립(제주특별자치도 제주시장)_ 주민들의 행정만족도는 그리 높아지지 않았습니다. 모든 의사결정을 도지사가 하다보니 시민들의 행정참여나 다양한 요구를 정책에 반영시키는데 한계가 있습니다. 외형적으로는 특별자치도가 화려할지 몰라도 안을 보면 그리 만족스럽지 못합니다.

부광진(제주특별자치도 서귀포시 부시장)_ 시민들의 참여가 중요한데요. 과거 5개 자치단체가 있었던 시절과 비교해 시민들이 행정기관에 전달되는 체감도가 다를 수 있습니다.

권영수_ 제주도는 행정체제면에서 자치 실험을 하고 있습니다. 특별자치도 출범 전에는 기초단체장에게 이것저것 요구했지만 이제는 도지사에게 직접 요구하다보니 민원해결을 위해 걸리는 시간이 다소 깁니다. 그러나 외국인학교 등이 생겨 국부유출을 방지하는 장점도 있습니다. 모든 제도에는 장·단점이 있는데, 단점을 줄이고 장점을 좀 더 발전시켜 나가야 합니다.

강주영_ 학계에서도 비슷한 이야기를 하는데요. 분권화·민주화를 이야기할 때 지역수장을 자신들이 직접 뽑아 자신의 의사가 반영되길 바랍니다. 그런 점에서 기초지자체가 없다는 약점이 있을 수 있습니다. 그러나 제주특별자치도가 출범할 당시 기초지자체를 행정시로 바꾼 건 효용성과 추진력을 주기 위함이었는데 요. 도민들의 불만이 있다고 해서 기초단체를 다시 부활시키는 건 굉장히 어렵습니다. 대신 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정해 도지사의 업무와 권한을 기초단체에 좀 이양하도록 해야 합니다. 주민참여예산제, 주민참여위원회, 감사위원회 등을 통해 도지사에게 과도하게 몰려있는 권력을 분산시킬 제도적인 장치가 필요합니다. 안 그러면 계속 ‘제왕적 도지사’라는 수식어가 붙을 수 있습니다.

김병립_ 충분히 이해가 갑니다. 문제는 특별법을 시행하기 전 어떤 학문적·실증적 연구 없이 도민들의 입장에서 보면 갑자기 이뤄졌다고 볼 수 있습니다. 이런 상황에서 정부가 권한을 쿨 하게 많이 나눠야 하는데, 형평성을 내세워 모든 것을 쥐고 있습니다. 제주도는 ‘특별’이라는 말이 들어간 만큼 형평성을 따지지 말고 정부는 제도를 과감히 이양해야 합니다.

이영애_ 제주특별자치도가 되면서 긍정적인 시너지를 낸 것도 말씀을 해주시죠.

조상범_ 제주도가 섬이라는 한계가 분명히 있지만 중국의 부상과 동남아 시장이 성장하면서 제주도가 지정학적으로 중요한 위치가 되었습니다. 인구는 월 1000~1500명, 연 1만5000여명까지 증가해 올해 63만명을 바라봅니다. 복잡한 서울을 떠나 쾌적한 제주도에 서 제2의 인생을 살려는 분이 많습니다. 덕분에 문화적 다양성이 생겨나 여러 문제들도 있지만 이를 잘 보완해 잠재력을 배가시켜 좋은 시너지를 내고 있습니다.

부광진_ 특별자치도가 되면서 자율권이 예전보다 많아졌고, 정부의 제한을 덜 받아 영어교육도시라든지 새로운 분야에 투자를 많이 확대했습니다.

이영애_ 특별자치도가 성공하려면 재정이 중요할텐데요. 재정현황과 문제점은 무엇인가요?

김병립_ 광역단체의 평균 재정자립도는 64%이지만 제주도는 29%에 불과합니다. 국비를 더 많이 줘야 하는데, 특별법상 지방교부금은 3%로 묶여 있어요. 더 많은 계획과 목표, 비전을 달성하기 위해 예산이 턱없이 부족합니다. 정부가 나서서 실질적인 도움을 줘야 합니다.

부광진_ 동창이나 계모임을 갈 때도 돈이 있어야 조직이 운영됩니다. 규모가 커질수록 소요비용도 많이 늘어납니다. 돈이 없으면 조직이 운영되지 않습니다. 특별자치도가 되어 사무권한을 많이 줬어도 그것을 운영할 돈을 주지 않으면 소용이 없습니다.

김병립_ 지방교부금을 3%에서 상향조정하고 국비보조율을 높여줘야 합니다.

조상범_ 사실 자치를 할 수 있는 여건은 제주보다 서울이 좋습니다. 재정여건으로는 서울이 낫죠. 제주도의 재정자립도가 30% 가까이 올랐지만 국세와 지방세 구조는 2할 자치를 넘어서지 못하고 있습니다. 도가 돈을 벌고 재정을 확충하도록 조세분야의 권한을 가지고 와야 합니다. 지방에 사무가 이양되면 당연히 재정도 지원돼야 합니다.

이영애_ 세계적인 관광도시로 만들기 위해 크루즈 카지노도 만들겠다고 하셨는데요.

권영수_ 제주도에 배를 댈 항구가 없어 크루즈가 못 오고 있습니다. 그 정도로 수요가 많은데 항구가 부족합니다. 크루즈항을 늘리기 위해 여러 계획을 수립하고 해양수산부와 협의하고 있습니다. 배 안에서 하는 카지노는 해양수산부가 검토하고 있고, 도 입장에서 세금 과실이 얼마나 떨어지는지 좀 더 검토하고 있습니다. 일단 호텔 카지노가 활성화되도록 노력합니다.

이영애_ 중국 부호들이 우리나라 인구만큼 많다고 하는데, 다시 찾을 수 있는 제주도를 위해 어떻게 노력하고 계신가요?

조상범_ 중국 시장이 부상하면서 관광의 양적인 증가보다 얼마나 체류를 오래하고 돈을 많이 쓰느냐가 중요한데요. 제주도가 자연환경은 좋은데, 콘텐츠가 많이 없습니다. 영어교육도시로 중국인 자녀들이 와서 돈을 쓰고 있고, 크루즈와 연결된 면세점 시장이 전국 8조원 중 제주도가 1조원인데, 앞으로 이 파이를 더 넓혀야 합니다. 문화, 호텔, 음식 서비스도 고급화시켜야 합니다. 경유형이면서 양적 관광패턴을 질적으로 높이도록 내부적으로 고민하고 있습니다.

김병립_ 외국인 관광객이 오더라도 아직 싸구려 관광입니다. 무자격 안내가이드와 저가관광으로 식당이나 호텔이 단순히 돈만 버는 관광은 없어져야 합니다. 이를 위해 조례제정권한 등을 줘야 하는데 정부가 안 줍니다. 법에 위임된 것 외에 조례 제정을 할 수 없어 규제를 하고 싶어도 규제를 할 수 없습니다. 콘텐츠 개발도 중요하지만 제도적인 것이 우선되어야 합니다.

강주영_ 대법원 판례에 의하면 법률 위반사항이 아니면 조례를 다 제정할 수 있습니다. 다만 무자격 가이드를 규제하는 것은 국민 권리침해에 해당하기 때문에 정확한 법령위임이 있어야 합니다. 권리침해가 없다면 조례는 비교적 넓게 제정할 수 있는데요. 핵심은 국민의 권리침해에 해당하는 부분이 많아 제주특별자치도에서 조례제정권한을 별도로 두는 게 맞습니다. 천혜의 환경을 이용한 힐링과 생태 관광을 한번 와서 보고 끝내버리는 것이 아니라 다시 찾을 수 있는 관광이 되도록 해야 합니다. 가장 간단한 것부터 우리가 바꿀 수 있는 건 바꿔야 합니다. 제주공항에 처음 도착했을 때 야자수를 보면 직관적으로 아름답다고 느껴지듯이 공공디자인에서 큰 돈을 들이지 않고 시내버스의 디자인부터 예쁘게 바꾸면 좋겠습니다.

조상범_ 단체관광보다 개별관광을 하시는 분들이 돈을 씁니다. 제주도에 오면 교통편이 가장 불편한데요. 중국관광객은 자가용 이용도 못하고 말입니다. 택시에 국한된 대중교통체제를 변화시켜 개별 여행객들을 끌어들일 대대적인 프로그램이 많이 필요합니다. 또한 요새 가장 신경 쓰는 것이 관광수익이 도민들에게 흘러가도록 선순환구조 시스템을 어떻게 만들지 고민하고 있습니다. 대기업여행사가 수수료를 주면서 데리고 오는 저가 관광패턴에서 벗어나 질 높은 관광객 유치에 집중해야 합니다. 또한 앞으로 제주도는 민간 사이즈가 작다보니 공기업의 역할이 커져야 합니다. 이에 제주관광공사가 면세점에 진출했습니다. 도내 관광업계가 규모의 경제를 발휘하도록 해야 도민들이 특별자치도를 잘했다는 생각이 들 것 같습니다. 제주도의 콘텐츠를 어떻게 강화하고 공기업들이 시장의 역할을 강화할 수 있을지 단계적으로 제도 개선에 집중하려 합니다.

이영애_ 제주도 곳곳에 면세점을 만들어 관광객이 이용하도록 해야 한다고 하던데요.

조상범_ 전체가 면세 지역처럼 되면 좋은 방법이죠.

김병립_ 이것도 제도개선에 계속 올렸지만 중앙정부가 안들어주고 있습니다.

부광진_ 관광객을 유치하기 위해서는 많은 기반시설을 만들어야 합니다. 놀러왔을 때 잠잘 곳, 구경할 곳이 있어야 합니다. 제주의 순수성을 가지고 있어제주도에 와보니 편하고 스트레스가 팍팍 풀리고 힐링이 된다는 마음이 생기도록 해야 합니다. 그렇지 않고 너무 인공화되어 다른 지자체와 비슷해져버리면 다시 제주를 찾는 숫자가 줄어들 것입니다.

이영애_ 주민과 함께 하는 민관협치가 아니겠습니까? 정말 중요한데요. 민간이 변화를 이끌고 민간의 제안을 함께 더불어 가는 나라가 되어야 하는데요. 제주도의 민관협치가 궁금합니다.

김병립_ 협치는 새롭게 생긴 용어가 아닙니다. 결국 도민들의 행정에 대한 불만을 좀 줄이자는 같은 목표를 향해 힘을 합치자는 것입니다. 지방자치나 민주주의는 시간이 많이 걸리고 비용도 많이 드는데 협치도 마찬가지입니다. 단 시간내 협치 모델을 정립하기는 어렵지만 새로운 정치 모델을 만들기 위해 현재 진행 중이라고 생각합니다.

이영애_ 서울에는 현대자동차대리점과 카페베네가 함께 문을 열어 차를 보러온 사람이 커피를 마시거나 그 반대의 경우도 생겨 시너지를 내던데요. 제주도의 협치도 그런 개념이지요.

권영수_ 협치는 정책수립·결정·집행하는 과정에서 협치대상이 민이 될 수 있습니다. 현재 민간중심 협치위원회를 구성해 수평적 컨트롤타워 역할을 하도록 관련 조례를 제정하기 위해 의회에 제출된 상태입니다. 제도적으로 하는 게 중요하기 때문입니다. 행정 내부의 여러 협치를 위해 지사님이나 실국장이 현장에 직접 가서 의견을 청취하고 도와 행정시 읍면동까지 정책협의회를 매달 합니다. 이야기를 듣는다고 해서 다 해결되진 않지만 들어주는 것에 의미가 있습니다. 듣다보면 재정문제가 제일 많은데요. 그렇게 하나씩 해결한다는 자세가 필요합니다. 한꺼번에 다 될 수는 없습니다. 하나씩 단계적으로 해나가야 합니다.

강주영_ 협치거버넌스에 대해 기본적으로 생각해볼 제도가 주민자치위원회입니다. 이건 협치를 위해 가장 기반이 되는 부분이라 잘 꾸려나가는 것이 중요합니다. 주민자치위원회가 잘 기능하고 활동하도록 지지·지원하는 고민이 필요합니다. 또 하나는 주민참여예산제도인데요. 이 두 제도에서 활동하시는 분들이 자신들의 역할과 목표가 무엇인지 조례로 충분히 규정하고 더 잘 활동하도록 개선되어야 한다고 생각합니다.

조상범_ 제도개선 과제를 선정할 때만 해도 주민 의견의 찬성과 반대가 갈릴 경우 어떤 정책을 펼쳐야 할지 결정하는 것이 협치의 기본입니다. 제주도는 농업·관광 중심이지만 복지나 문화 영역의 구분이 없습니다. 현장을 아는 것이 정책 수립의 가장 중요한 포인트입니다. 이 차원에서 정책의 시행착오를 줄이고 정책의 투명성과 서로의 신뢰를 높이기 위한 민관협치가 가장 필요합니다. 주민참여예산제도로 43개 읍면동 주민들에게 직접 하고 싶은 사업을 내달라고 하면 농로정비나 축제예산 등 그 내용이 좀 서투른 경우가 많습니다. 앞으로 주민들이 예산에 대한 제안을 더 잘 할 수 있도록 자신감과 학습효과를 많이 쌓아가면서 그분들이 행정을 이해하도록 하면서 행정에 그분들의 생각을 많이 담아내도록 하겠습니다.

이영애_ 중앙부처나 국회 등에 제안을 짧게 해주십시오.

부광진_ 제주특별자치도는 ‘특별’자치도인 만큼 국고보조율을 현행보다 높여줘야 합니다.

권영수_ 제주도에는 타시도에는 없는 리통사무소가 있는데, 이들은 공무원과 마찬가지의 일을 하고 있지만 민간입니다. 많은 일을 하고 있는데, 보조금법이 바뀌어 이들을 지원할 특별한 근거가 없습니다. 특별법을 개정하려다 보니 타시도와 형평성이 안 맞는다고 해서 잘 안되고 있는데요. 제주도의 특수성을 인정해서 특별자치도에서는 할 수 있도록 법을 바꿔주십시오.

김병립_ 자치법규의 제정권한과 범위를 넓혀주십시오. 권한도 안주고 특별자치를 하니 무늬만 특별자치가 됩니다.

조상범_ 국제자유도시 조성을 목표로 하고 있는데, 한국경제성장률 0%대를 맞아 수출제조업 이후 포스트산업은 관광과 교육의료입니다. 대한민국 산업 돌파구를 찾는 국가경영을 제주특별자치도에 담아야 한다고 생각합니다.

이영애_ 앞으로의 제주특별자치도가 발전하기 위한 비전과 각자의 포부를 듣겠습니다.

김병립_ 도민들의 참여와 의무, 역할이 없으면 특별자치도도 헛 것입니다. 도민들이 제주특별자치도 정책이 성공하도록 권한과 의무를 갖고 역할을 하도록 하겠습니다.

부광진_ 특별자치도 출범 후 많은 기대를 했지만 도민의 기대에는 미치지 못했습니다. 미래지향적으로 나가도록 맡은 역할에 최선을 다하겠습니다.

강주영_ 제주특별자치도는 국가의 지원이 전적으로 많이 필요합니다. 이를 위해 소정의 성과를 내서 호소력있게 요구하도록 행정특례를 정말 잘 활용해 성과를 낼 필요가 있습니다. 이를 위해 열심히 뛰어다니는 행정을 펼치면 좋겠습니다.

조상범_ 중앙의 권한을 가져오는 것에는 익숙했지만 이를 활용해 성과를 내는 것은 약했습니다. 집행에만 익숙한 공무원의 정책역량을 강화하고 주민들의 자치역량을 합쳐 국가발전을 위해 윈윈하는 모습을 보여주고 진정한 특별자치도로 나갈 때 국가의 지원도 이뤄질 것입니다.

권영수_ 제주특별자치도는 분권과 자치를 실험하고 중앙에서 필요한 지원은 받아야지만 스스로 역량을 키워나갈 것은 키워나가야 합니다. 제일 중요한 건 재원문제입니다. 자치경찰의 증가나 지방도가 된 국도 등 무조건 전부 알아서 하라는 것은 곤란합니다. 어느 정도 재정지원이 되어야 제대로 자치를 할 수 있습니다. 그 차원에서 중앙에서 검토해줄 필요가 있습니다. 총리실에 있는 제주특별자치도지원위원회도 계속 존속해주었으면 합니다. 중앙부처에 계속 제주도의 입장을 전달할 창구가 필요합니다.

이영애_ 가장 중요한 건 제주특별자치도가 말 그대로 특별하지 않습니까? 특별한 제주특별자치도가 되어 대한민국을 넘어 세계적인 제주도가 되길 바라겠습니다. 수고하셨습니다.