행정자치부는 선심성·낭비성 예산을 줄여 어느 지역에서나 최소한의 국민생활수준을 받을 수 있도록 선제적으로 지방재정개혁을 추진하고 있다. 갈수록 늘어나는 매칭사업과 2할 지방자치 현실에서 무슨 낭비냐고 반문하는 지방의 입장이 있었지만 한 푼의 혈세도 낭비하지 않고 한정된 재원을 효과적으로 사용해 국민이 행복한 나라는 만들자는 데에는 한 마음 한 뜻이었다.

 

 

 

이영애(《월간 지방자치》 편집인)_ 지난 20년 동안 지방자치에 많은 변화가 있었는데, 재정은 어떻게 변했는지요?

 

정정순(행정자치부 지방재정세제실장)_ 양적인 규모로 보면 지방재정은 20년 전보다 5배 늘어 173조원이 되었습니다. 무엇보다 SOC사업 중심에서 복지 중심으로 완전히 바뀌었죠. 열악한 지방세 조정문제가 남아 있는데 그렇다고 세원 이양은 또 다른 세원분포 불균형이 생겨 이를 보완하기 위해 지방교부세 제도를 두고 있습니다. 그러나 이것도 국가재정이 어려워 뜻대로 안 되고 있습니다. 그럼에도 국가 재원을 지방으로 보내기 위한 끊임없는 노력의 결과 박근혜 정부 들어 지방소비세를 인상했고, 비과세·감면제도 정비, 과세자료·체납정보 통합관리시스템을 만들어 세원 방지를 위해 노력했으며, 국고보조율도 높였습니다. 그러나 복지예산이 계속 늘어나 어려움이 있습니다. 이번 재정개혁은 어디가 가장 어려운지에 초점이 맞춰져 있습니다.

 

이성(서울특별시 구로구청장)_ 지방자치는 각 지역에 권한을 줘 스스로 발전시켜나가도록 하는 것입니다. 그런데 지방의 자기결정권은 20년 전 아니 그 이전보다 모든 면에서 개선되지 않았습니다. 복지비용 증가로 지방재정은 커졌지만 다 의무경비에 불과하죠. 구로구의 경우 4000억원의 예산 중 저희가 결정할 수 있는 예산은 30억원도 안됩니다. 

 

 

김현기(경상북도 행정부지사)_ 20년 전과 같이 국세와 지방세 비율은 8:2입니다. 하지만 지자체의 주민반응성이 굉장히 커졌고, 업무영역도 넓어졌습니다. 쓸 곳은 많은데 재정은 제자리인거죠. 경북도 매년 매칭 경비가 16%씩 증가해 노후된 지방도로나 교량, 저수지를 개선할 엄두도 내지 못합니다.

 

 

이현종(강원도 철원군수)_ 그동안 행정자치부를 비롯한 중앙부처에서 지자체 삶의 질 향상을 위해 엄청 노력한 덕분에 주민들의 삶이 훨씬 나아졌습니다. 그럼에도 재정형편은 상당히 어렵습니다. 부익부 빈익빈이라고 할까요? 이번 재정개혁도 인구가 많은 쪽에 유리하고 인구가 적은 군 단위는 예산이 깎일까 봐 상당히 걱정스럽습니다.

 

이영애_ 지방의 재정이 참 어렵네요. 일단 실장님께서 행자부의 지방재정개혁에 대해 말씀해주세요.

 

정정순_ 지방이 어렵다고 하지만 행자부는 균형 있게 생각하며 기재부에도 지방의 입장을 적극 대변하고 있습니다. 그러나 분명한 점은 국가도 어렵다는 것입니다. 이에 내셔널 미니멈(최소한도의 국민생활수준)은 국가에서 확실히 책임져달라고 일관되게 요구하고 있습니다. 한정된 재원을 가지고 어떻게 복지를 잘 할지가 관건인데요. 2013년 9·26 대책으로 4조1000억원 이상의 재원을 지방에 흘려보냈습니다. 그러나 광역 중심으로 가다보니 자치구가 여전히 어려웠는데요. 이에 서울과 부산에 각각 2%씩 자치구에 줄 조정교부금 교부율을 높이도록 했습니다. 다만 인천은 부채가 많아 시기를 협의 중입니다. 국민들은 지자체가 여전히 낭비를 하고 있다고 지적하는데 이에 재정공개를 투명하게 하고 지방공기업의 방만한 사업을 민간에 이양·통폐합하고 임금피크제 실시하는 것을 재정개혁의 핵심으로 삼고 있습니다. 다만 지자체 재정충격이 덜하도록 단계적으로 진행할 것입니다.

 

김윤식(경기도 시흥시장)_ 행자부가 재정건전성을 확보하고 관리시스템을 정비하는 건 좋습니다. 그런데 국가의 최소보장적 성격의 사업을 그동안 지방에 계속 넘겨왔습니다. 시흥시도 일반회계 기준 5690억원 예산 중 순수 가용재원은 100억원 밖에 안 됩니다. 주민들의 지방재정에 대한 요구는 커지는데, 국가가 떠넘긴 책무가 너무 많습니다. 무엇보다 지방은 중앙보다 훨씬 더 치열하게 재정건전성을 위해 노력하고 있습니다. 중앙에서 보는 지자체 실패사례는 극히 일부입니다. 지난 20년 동안 지방도 여러 실패를 경험하며 스스로 판단 능력과 관리능력을 키워왔습니다. 국가의 관리통제시스템도 계속 있었습니다. 40억원 이상은 광역단체, 100억원 이상은 중앙정부의 투·융자 심사를 받았습니다. 축제·문화 예술 행사도 마찬가지고요. 무엇보다 지역 안에 똑똑한 시민들이 보이지 않는 감시와 견제를 하고 있어 예산낭비가 불가능합니다.

 

 

김현기_ 원론적으로 행자부가 지방재정을 알뜰하게 절약해 쓰자는 취지에 공감합니다. 경북도 행사축제심의위원회를 구성해 철저히 심사하고 축제 숫자도 줄이고 있어요. 재정개혁을 할 때 지역 특성을 고려해 단계별로 지방의 의견을 적극적으로 들어가며 진행하면 좋겠습니다.

 

 

이현종_ 재정건전화를 위해 노력하는 행자부의 입장을 대체적으로 공감합니다. 다만 지자체마다 사정이 다르니 이를 감안해야 합니다. 저희는 선심성·낭비성 예산을 쓸 여력도 의욕도 없습니다. 잘 하고 있으니 재정자율성을 높여주시고, 국고보조사업은 형평성 있게 배정해주십시오.

 

정정순_ 재정의 자율성이 돈을 자기 마음대로 쓰시겠다는 말씀인가요? 현재는 국가도 지방도 돈을 마음껏 쓸 여력이 없습니다. 과감히 줄일 건 줄여야죠. 기재부에 증세나 세원 발굴을 요구했지만 이게 안 됩니다. 재정자율권 말씀하시지만 간혹 지자체 중 투·융자 심사를 받으라고 했더니 한편으로 보증을 서 그 공기업이 망해 빚을 떠안는 지자체가 있습니다. 편법을 쓴 변형된 일탈사례가 자꾸 나오는 것이죠. 타당성 검토는 모두 좋다고 하는데 막상 해보면 부실합니다. 용역부터 잘못된 것입니다. 이런 한 두 사례가 새로운 규제를 만드는 겁니다.

 

이성_ 그건 너무 깐깐한 시어머니의 입장이고요. 지방의 낭비사례는 합쳐봤자 정말 작습니다. 대부분의 낭비사업은 중앙의 시책사이죠. 텅텅 비는 공항이나 휑한 고속도로는 몇 조원의 낭비사례입니다. 축제예산은 구로구의 경우 고작 3억원에 불과합니다.

 

정정순_ 일단 그런 우려 때문에 절약해 쓰자는 것이고 저도 축제는 삶의 질이나 농특산물 판촉을 위해 불가피하다고 봅니다. 다만 개중에 같은 유형의 축제가 이곳저곳 남발되고 축제다운 축제를 하라는 주민들의 민원이 생기다보니 예산을 삭감하는 것입니다.

 

이성_ 아이러니하게도 세계적으로 널리 알려진 함평 나비 축제와 보령 머드 축제가 가장 많은 적자를 냅니다.

 

이영애_ 중앙이 감시하기 전에 지자체 스스로 자구적인 노력이 필요하지 않겠습니까? 무슨 일이 터질 때마다 무조건 중앙에 기대는 것은 잘못 되었다고 생각하는데요.

 

 

이현종_ 옳으신 말씀이에요. 그런데 저희는 돈도 없고 재정자립도를 높이고 싶어도 큰 공장도 없고 마땅히 돈 벌 방법이 없어요. 250억원 세금이 걷히지만 인건비가 410억원입니다. 살림을 안 할 수는 없고 자꾸 외부에 손을 벌릴 수밖에 없죠. 예산낭비 안하려고 무지 노력합니다.

 

김현기_ 일부 지자체의 예산 낭비 문제가 지적되는데요. 행사축제가 무조건 잘못된 것은 아닙니다. 그 성격을 봐야 합니다. 국민 도덕심이나 정서함양, 독도문제처럼 국가가 함부로 나서지 못한 부분을 지방에서 하기도 합니다. 무엇보다 축제를 해야 관광객을 끌어올 수 있습니다. 물론 경북은 축제심사를 철저히 하고 통합하며 최대한 알뜰하게 추진하고 있습니다. 

 

정정순_ 현 시스템은 자립도가 15%에 불과하고 나머지는 다 보조금입니다. 가만히 내버려둘 수 없는 구조죠. 정부로서는 알뜰하게 예산을 쓰도록 해야 할 책무가 있어요. 감사원과 중앙부처 감사결과를 보면 단체장들이 예전에는 생각도 못한 방법으로 정치적 소신이라는 이름으로 법을 어기면서까지 과감한 투자를 합니다. 교부세를 깎는다고 해도 말이죠. 재정을 건전하게 꾸리는 지자체와 펑펑 빚을 내는 지자체의 평가는 달라야죠. 자주재원도 마찬가지입니다. 제대로 세금을 걷지 못해 부족한 예산을 교부세를 막는 것이 이게 맞는 자치입니까? 스스로 재원을 벌어서 쓰는 노력을 같이 해야죠. 법령 테두리 안에서 자주권과 재정권을 갖고 하라는 겁니다. 대부분의 단체장님들이 잘 하시지만 소수로 인해 자꾸 제도가 생겨 저희도 힘들고 안타깝습니다. 하지만 선진자치를 잘하는 미국이나 일본도 파산하는 지자체가 있습니다. 우리나라는 내버려둬 주민에게 서비스가 중단되는 사태는 일어나지 않도록 해야죠.

 

이영애_ 미국과 일본은 파산제를 운영하는데요. 우리나라도 도입할 수 있을까요?

 

김윤식_ 우리나라는 파산을 하고 싶어도 할 수 없는 시스템입니다. 우리가 돈을 마음대로 쓰게 해달라는 이야기가 아니고 현재도 마음대로 쓰지 못하고 있고 쓸 돈도 없습니다. 지방자치를 하는 이유는 자신의 특성과 강점을 살려 그 지역 특성에 맞는 성장전략을 구사하는 것에 있습니다. 그러려면 자주재원이 있어야 합니다. 

 

이성_ 파산이 지금은 불가능해요. 재정자립도가 25%에 불과해 파산하고 싶어도 중앙정부가 돈을 주기 때문에 파산할 수 없습니다. 미국은 중앙에서 지자체에 주는 돈이 제로에요. 세금이 적게 걷히면 공무원부터 반으로 줄이죠. 미국은 지자체를 매각하기도 합니다. 그만큼 지방자치가 확실하다는 의미죠. 100% 자기 책임입니다. 미국과 이렇게 된 근본차이는 우리나라는 조세법률주의라 지방세든 국세든 세목, 세율, 세원을 전부 법률로 정합니다. 전국이 다 똑같죠. 그런데 미국은 다 다릅니다. 세계화의 추세는 조례법률주의입니다. 우리도 바꿔야 합니다.

 

정정순_ 조례로 하면 이상적이긴 하지만 지자체간 형평성 문제나 탄력세율로 인하경쟁을 합니다. 지자체 파산이 안된다고 하시는데, 파산 지경에 이른 지자체가 눈 앞에 보이지 않습니까? 부채에 허덕이고 행정서비스를 제대로 못하면 그게 파산이지요. 그럼 이곳은 회생을 빨리 시켜 재정건전성을 회복시켜야 합니다.

 

 

이영애_ 어떻게든 주민들이 피해를 받지 않도록 잘 조정하겠다는 말씀이시네요.

 

정정순_ 맞습니다. 단체장에 임명되고 보니 전임 단체장이 해놓은 것으로 인해 이런 구조에서는 전혀 일을 못하겠다고 하여 국가와 힘을 합쳐 재정을 회생시켜주는 제도입니다. 파산은 제도적인 보완차원에서 하는 것이지 우리가 파산을 유도하는 것은 아닙니다.

 

김현기_ 제 생각에도 파산이라는 개념이 아니더라도 하나의 경각심을 주는 차원의 제도는 필요하지 않나싶습니다.

 

정정순_ 파산을 해도 자치의 틀을 그대로 유지하다보니 외국처럼 단체장이나 의회의 권한을 중지시키는 것은 절대 아닙니다. 만에 하나 직원 월급과 기초 원리금 상환을 두 달 정도 못하는 상황이 오면 그건 심각한 지자체 재정위기입니다. 그럴 때 어떻게 할지 고민해야 한다는 것입니다.

 

이영애_ 결국 재정문제를 해결하기 위해서는 민관협치를 잘 해야 할텐데요. 국민들이 감시와 적극적인 참여를 하도록 당부의 말씀 부탁드립니다.

 

김현기_ 예산공개로 아는 분들은 너무 잘 알고 있어 일부 주민들을 보면 지나치게 예산에 기대는 면이 있습니다. 주민참여예산제가 아직 덜 활성화되어 있는데 집중적으로 연구를 더 할 계획입니다. 무엇보다 정보공개를 투명하게 하고 더 많은 주민 참여를 이끌어내면 지방재정도 나아지리라고 봅니다.

 

김윤식_ 중앙부처가 하나의 잣대로 놓고 보면 지역 안에 서 굉장한 혼란과 편차가 발생합니다. 중앙은 중앙이 잘하는 일에 집중하고 지방은 자기 의사결정 권한에 따르고 대신 책임을 지게 하는 구조와 제도를 만들어야 합니다. 지방이 자기권한과 책임을 가지고 일하는 체제로 대한민국을 바꿔야 합니다. 한마디로 분권형 국가로 가야 합니다. 주민들도 행정의 서비스를 공급받는 자가 아니라 모든 의사결정에 참여하고 그 결정에 대해 스스로 책임지는 것이 바로 지방자치입니다. 저희 시흥시는 주민들이 주인으로서 참여하는 부분을 강조하고 있습니다.

 

정정순_ 지방자치를 실시한지 20년이 지난 만큼 우리주민들도 주민자치의식을 높여야 하고 거기에 따르는 의무도 있습니다. 성숙한 시민으로서 시민의식도 좀 높여야 합니다. 지방행정에 대한 견제와 감시 기능도 해야합니다. 낭비되는 부분은 없는지 살펴보고 예산편성 과정에 적극 의견을 개진하며 이런 것이 자연스럽게 시민운동으로 확산돼 시민의식을 높이며 납세에 대한 책무도 심어주고 한층 성숙한 시민의식이 있었으면 좋겠습니다.

 

이성_ 5년 전 주민참여예산제를 시행할 때 모든 예산에 대해 100명의 예산심의위원회로부터 심의를 받았습니다. 위원회에서 전체를 보여주지 말고 다른 곳처럼 10억만 보여달라고 요청해 일부만 예산심의를 하고 있습니다. 그러면서 예산학교를 운영해 예산에 대한 교육과 예산이 편성되는 과정에 대해 일반교육도 시켰습니다. 주민들이 예산과정을 아는 것은 굉장히 중요합니다. 예산낭비에 대한 불필요한 오해나 편견을 불식시키는데 큰 도움이 되기 때문입니다. 행정기관과 주민 사이를 가깝게 하는 요인이 되죠. 앞으로도 다양한 예산심의가 필요합니다. 예전에는 구청에 구의 빚이 얼마인지 물어보는 사람이 많았는데, 이제 는 없습니다. 구로구는 부채도 제로고 공기업 부채도 제로입니다. 이런 지자체는 없습니다.

 

이현종_ 군 단위의 경우 인구수나 전문가가 많지 않아서 그런지 예산편성과 집행과정에서 주민들의 참여를 권유해도 잘 참여를 안하세요. 자기 지역과 관련된 이야기만 하지 전체 예산에 대해서는 이야기를 안하는 경향이 있습니다. 설문조사를 해도 마찬가지고요. 주민들에게 군 예산에 대한 관심과 노력을 가져줬으면 좋겠고 정부에서 혜택을 받는 만

큼 일정부분 기여도 해야 합니다. 그 기여라는 것이 큰 것이 아니고 시골이라 어렵지만 국고보조금을 부당하게 사용하는 일은 없어야 합니다. 또 자신에게 부담된 세금을 잘 내야 합니다.

 

 

이영애_ 끝으로 국민들에게 지방재정개혁을 지방과 중앙이 잘 공유해 열심히 할 테니 잘 지켜봐달라고 마무리 말씀하시고 마치겠습니다.

 

김현기_ 복지나 외교, 신산업 분야에서 중앙이 못하는 일을 지방이 하기도 합니다. 앞으로 중앙과 지방이 서로의 입장차를 좁혀 지방이 국가 과제도 적극 수행하며 자체 사업도 잘 펼칠 수 있도록 협력했으면 좋겠습니다. 또한 행자부가 지금처럼 지자체 입장을 정부에 잘 대변해주기 바라며 지방재정이 튼튼히 흘러가도록 해주시기 바랍니다.

 

이현종_ 행자부의 지방재정 건전화 노력에 공감하고 고맙게 생각합니다. 중앙이 하는 일은 부정적인 것도 있지만 긍정적인 일도 많습니다. 모든 일을 긍정적으로 생각하며 무엇보다 지방과 중앙이 서로 의견을 나누고 소통의 기회를 자주 가졌으면 좋겠습니다.

 

이성_ 왓슨 교수가 쓴 《두번째 시민전쟁》이라는 책에는 현대자동차를 유치한 알리바마 주부터 지역발전을 위해 전 세계에서 세일즈한 단체장이 상세히 소개돼 있습니다. 단체장이 잘하면 흥하고 못하면 망하는 게 지방자치입니다. 우리나라는 기업유치를 아무리 많이 해도 전혀 세금이 들어오지 않는데요. 지방소득세와 지방소비세라는 소중한 제도를 잘 발전시켜 지자체도 노력하면 발전할 수 있고 세원도 얻을 수 있다는 희망을 주는 제도를 만들어주기 바랍니다.

 

김윤식_ 자주재원 확보를 위해 중앙정부가 좀 더 노력해주시기 부탁드립니다. 시흥시는 주민참여예산제 등으로 지역사회통제감시시스템이 아주 잘 작동하고 있고, 재정건전화를 위해 무료주차장을 유료로, 상하수도요금 현실화, 세무현장기동팀 운영 등의 노력을 하고 있습니다. 지방을 못 믿는 건 주민을 못 믿는 것입니다. 이제 중앙도 지방에 좀 더 애정과 신뢰를 보내주시기 바랍니다.

 

정정순_ 저도 일선 부단체장으로 있을때 외국 투자유치경험도 있고 기재부나 중앙부처와 이야기할 때 단체장님들만큼 서운하고 엄청난 절벽을 느꼈습니다. 하지만 국가재정이 어려운데도 지방소득세와 지방소비세를 도입해 기초시군이 많은 도움을 받았을 것입니다. 행자부도 비과세 감면, 과세작업종합관리시스템을 통해 탈루를 방지하고 있습니다. 증세 없이 재정건실화를 위해 노력하는 기본적인 의무와 현 상황에서 복지수요를 어떻게 끌고 갈지 재정개혁을 통해 함께 노력하고 중앙과 지방의 시각차를 줄이며 서로 함께 노력해서 알뜰하고 건전하게 공정하고 투명하게 재정을 운용할 때 빛이 날 것입니다. 그런 관점에서 함께하면 좋겠다는 간절함과 절박함이 있습니다. 아무쪼록 지방자치가 성년에 맞게 믿고 맡기도록 잘 했으면 좋겠습니다.

 

이영애_ 함께하신 분들의 말씀의 진정성과 우리가 공유해서 한 걸음씩 한 걸음씩 합해가고 발전해가는 것이겠지요. 오늘 그런 시간이 될 것이라고 믿습니다. 감사합니다.