본지는 교수, 행정전문가와 함께 보다 살기 좋은 대한민국을 만들기 위해 우리 사회 구석구석에 나타난 이슈들을 허심탄회하게 이야기하고 대안까지 제시하는 좌담회를 진행하고 있다. 이번 시간은 최봉순 경기도 고양시 제2부시장, 이영희 한국지방세연구원 부원장과 함께 지자체예산에 관해 이야기 나눴다.
장소 | 《월간 지방자치》 사무실 대담 | 김순은 서울대학교 행정대학원 교수 정리 | 황진아 기자 사진 | 오진희 기자
김순은(서울대학교 행정대학원 교수)_ 요즘 국가나 지방자치단체 모두 어렵다 보니 예산낭비가 중요한 이슈가 됐습니다. 우리 주위에서 볼 수 있는 낭비 사례는 어떤 것이 있을까요?
이영희(한국지방세연구원 부원장)_ 지자체 낭비사례를 살펴보니 3가지 유형이 있는 것 같아요. 첫 번째는 지자체장들의 정치적인 목표 달성을 위한 선심성 예산집행, 또 국제 행사 등을 유치하면서 업적 남기기, 마지막으로 무분별한 부동산 개발 사업인데, 국제행사 같은 경우에는 대표적으로 F1이 있죠. 이미 상당한 관리비용이 들고 있고 지금은 아마 개최 후, 정지 상태인 것 같아요. 또 동계올림픽을 앞에 두고 있지만 저는 평창 동계올림픽 끝나고 나면 강원도 또는 평창이 짊어질 빚이 클 것 같다는 생각이 들어요. 최근 보스턴의 경우 동계올림픽을 유치하려고 했는데 시 자체에서 시민들에게 돌아갈 세 부담이 있다는 이유로 개최하지 않겠다고 했습니다. 그런데 우리는 국가에서 지원을 해주니까 큰 행사를 유치 하게끔 해서 과도한 경쟁을 불러일으키고 그것이 종국에는 예산 낭비가 되는 거죠.
김형철(연세대학교 철학과 교수)_ 행사 자체에 돈을 너무 많이 쓰는 것 같아요. 특히 지자체장이나 장·차관이 참석하는 행사를 하면 거기에 의전을 하고, 임시로뭘 세우고 하는데 너무 그런 곳에 돈을 많이 쓰게 됩니다. 또 요즘 스마트폰을 많이 쓰니까 지자체들이 자기지역과 관련된 앱을 만드는데 좀 심하게 말하면 아무도 안 써요. 그거 만드는 데 외주비용으로 돈 많이 쓰셨을 거예요. 이런 것들이 사용하는 시민들의 관점에서 만들어지는 것이 아니라 공급자의 관점에서 보여주기식으로 계속되는 한, 예산낭비는 안 줄어들 겁니다.
김순은_ 지방자치단체들이 기회만 되면 대형토목공사를 좋아하는 것 같아요. 예를 들어 시민회관도 300석 규모면 되는데 500석으로 지으려고 하는 거죠. 거기엔 특정한 정치적인 목적이 있지 않나 생각이 되고요. 또 하나는 허례허식이 많죠. 특히 단체장들이 수행비서가 많으니 거기에 돈이 들어갈 것이고 어디를 간다고 하면 여러 가지 경비가 많이 듭니다. 행정학을 하면서 하는 이야기가 공공단체는 크면 안 된다는 말이 있어요. 그 자체로 낭비라는 거죠. 예산을 짜고 불집행하면 안 되니까 연말쯤 되면 필요 없는 사업들도 하고 보도블럭도 바꾸고 하잖아요. 이런 것을 보면 지방정부가 분명히 돈이 없다고 하는데도 계속 반복되는 것 같습니다.
이영희_ 그동안 지방정부의 낭비 사례라고 하면 용인경전철, 태백시의 오투리조트가 대표적이었어요. 경전철 같은 경우는 올해 812억원을 남겨 놓고 예산 편성을 해서 빚을 청산하는 해가 될 거에요. 그 과정이 굉장히 힘들었는데 시행자와 시공업자가 법정 투쟁까지 가면서 결국은 기회비용과 건설비용은 용인시가 다 물어줘야 되는 상황이었는데 우여곡절 끝에 빚을 청산하게 된 거죠. 문제는 뭐냐면 우리가 지자체에서 사업을 할 때 일정 규모 이상은 행정자치부와 광역, 기초단체에서 투융자심의를 하게 되어 있어요. 그런데 용인경전철 같은 경우는 민간하고 함께 공동으로 투자하는 형식이다 보니 투융자심의 대상에서 완전히 제외되고, 그 과정에서 수요가 뻥튀기가 되는 등 허점이 생기다 보니까 결국에는 해당 자치단체가 피해를 보게 된 겁니다.
김순은_ 부산 도시철도가 그랬었죠.
이영희_ 이게 한 곳에서만 그런 게 아니라 36개 자치단체에서 84가지 정도의 사업이 추진됐거나 추진 중입니다. 그런데 이런 것들이 과연 수요가 제대로 조사된 후 하는 것인지 점검이 필요한데 자치단체별로 투융자 심의가 있지만 단체장이 밀어붙이는 사업에 대해서는 사실 거부하기가 굉장히 어려워요. 태백의 오투리조트같은 경우 태백 관광개발공사가 추진하면서 태백시도상당한 지분을 확보하고 있었는데, 결국은 경영손실이나고 관리비조차 내지 못하니까 시에서 지급보증을 하게 되었어요. 그러면서 결국은 행자부가 태백시를 재정위기 주의단체로 지정하기도 했는데요. 이런 문제들이 자치단체들에서 계속 일어나고 있습니다. 단체장들이 소위 말하는 치적 또는 핑크빛 무드만 생각한 결과겠죠.
김순은_ 간헐적으로 말씀을 해주셨지만, 이런 예산 낭비 사례들이 왜 끊이지 않고 계속 생기는 걸까요?
김형철_ 지나친 경쟁의식이 있지 않은가 생각이 됩니다. ‘다른 지자체는 다 하는데, 우리도 해야 하지 않을까?’ 하는 거죠. 또 중앙정부가 이런 사업들을 하라고 부추기는 것도 있어요. 그러면 전부 그냥 죽기 살기로 거기에 매달리는 겁니다. 이런 지나친 경쟁, 시민들에게 보여주기 식의 전시행정에 너무 많은 포커스가 맞춰져 있습니다.
최봉순(경기도 고양시 제2부시장)_ 그 이면에는 사실 시민들의 욕구도 있어요. 예를 들어 체육시설이나 도서관 같은 시민이용 편익시설이 근처에 있는데 우리 지역에도 하나 해달라고 하는 거죠. 이런 시민들의 요구를 이용해서 계속해서 핌피시설들을 설치·설립하다보니 상당히 많아질 수밖에 없습니다. 물론 집 가까운 곳에 편의시설이 있어서 이용하면 좋은 건 맞지만, 이런시설을 한번 설치하게 되면 설치비용 뿐만 아니라, 관리 및 운영비용을 지속적으로 투입해야 해서 재정운영 측면에서는 많이 부담스럽지요.
김형철_ 참 좋은 지적하셨는데 핌비와 님비를 항상 패키지로 묶어야 합니다. 따로 분리하는 바람에 다 핌피시설을 하려고 하는데 무조건 핌피시설을 하려고 할 때는 님비시설도 같이 세트로 하도록 해야 합니다. 운동시설을 만들겠다고 하면 쓰레기집하장도 만들도록 하는 거죠.
최봉순_ 도시를 설계하는 초기단계에는 그런 시설들은 패키지로 묶어서 하는 게 가능하겠지요. 그런데 님비시설의 경우 당시엔 도시 외곽지역에 입지하지만, 점차 도시화되고 주거단지가 들어서게 되면 입주민들의 님비시설 이전요구가 아주 거세지게 됩니다. 이런 집단민원으로 인한 지역사회 갈등은 극복하기 어려운 상황이 되고, 님비시설이 점점 갈 곳이 없어지는 거죠.
이영희_ 결국 단체장이나 주민들의 도덕적 해이가 팽배한 것이 이유가 아닌가 생각합니다. 사실 내 돈으로 시설을 짓거나 사업을 하는 게 눈에 보이지가 않아요. 지금 우리나라 재정 제도는 중앙의 돈을 가지고 와서 여러 가지 사업을 하다보니까 내 세금과는 무관하다는 그런 생각이 바로 도덕적 해이인 거죠. 이런 문제들을 다 인지하면서 왜 지금까지 해결되고 있지 않느냐면 중앙은 돈을 주면서 권한 행사를 하니까 좋고, 단체장은 지역에서 세금을 걷는 게 아니라 중앙에서 예산을 가지고 와서 하니까 생색 낼 수 있고, 지역주민들은 내 돈에서 나가는 지출비용이 아니라 다른 지역이나 국가에서 오는 것이니 나는 혜택만 보면 된다는 거예요. 이런 구조가 결국은 낭비를 유도하는 것이 아닌가 생각됩니다.
최봉순_ 재정을 효율적으로 운영하도록 하는 사전 장치로 투융자심사나 중기지방재정계획 같은 제도들이 있지만, 사실상 기능을 충실히 하지 못하는 부분이 있습니다. 이런 제도가 제 역할을 하기만 한다면 막대한 예산 낭비사례는 걸러지지 않을까 생각합니다.
이영희_ 예산낭비신고센터가 중앙부처나 공공기관, 거의 대부분의 지자체에 만들어져 있어요. 그런데 저부터도 사실은 별로 신경을 안 쓰고 있거든요? 이처럼 지역주민들이 제도적 장치가 되어 있는데도 불구하고 권한 행사를 하는데 소극적인 부분도 있고, 또 행정자치부의 경우 재정분석이나 진단을 통해서 예산 낭비하고 있는 자치단체가 어디인지를 매년 파악하고 있는데도 불구하고 계속해서 예산 낭비가 이루어지는 것을 보면 재정 제도의 전반적인 혁신이 이루어져야 한다는 생각을 합니다.
김순은_ 최 부시장님께서는 공직에 오래 계셨는데 지난 10년을 되돌아보면 지방정부 재정이 빡빡해지고 있다는 건 좀 느껴지시나요?
최봉순_ 굉장히 많이 느끼죠. 지방재정을 얘기하려면 세입이나 세출 구조를 모두 고려해야겠지만 세출부분만 말씀드리면, 최근 복지정책의 확대가 지방재정을 어렵게 하는 가장 큰 요인이라고 보는데요. 중앙정부에서 정책을 만들 때는 시범사업이라 전액국비지원을 하다가 시간이 지나면서 지방비를 매칭하기 시작하고, 그 비율이 점점 높아는 사례들이 많아졌어요. 정책시행 전에 비용부담을 해야 하는 지자체의 의견은 고려되지 않고 있는 상황인데, 기초자치단체의 경우에는 중앙정부에서 시행되는 사업뿐 아니라 광역자치단체의 자체사업도 같은 패턴으로 이뤄지다보니 일선 시군의 부담은 점점 가중됩니다. 게다가 시민들의 편익시설에 대한 끊임없는 요구도 지자체장들을 곤혹스럽게 하고 있는 경우도 많아지고 있습니다.
김순은_ 그렇군요. 지방의회 행정사무감사라던지 예산낭비를 감시하기 위한 여러 장치들이 있는데 이런 것들이 예산 절약하는데 도움이 된다고 생각하십니까?
김형철_ 전혀 안 되고 있습니다. 이게 제일 큰 문제에요. 예산 지킴이 역할을 해야 하는데, 현재 예산을 절약해야 할 의회가 증액하는 곳으로 변해 있습니다. 자기 지역구민을 위한 선심성 예산을 위해서 예산 지킴이가 아니라 부풀이 역할을 하고 있어요. 본인들은 그렇게 행동을 하는 것이 잘못된 행동이라는 생각조차 못합니다. 민주주의에 대한 기본적인 정치 철학의 부재라고 할 수 있죠.
김순은_ 제도적인 장치로 주민참여예산제도가 있잖아요?
이영희_ 주민참여예산제도가 총예산의 1~2% 정도 밖에 안돼요. 규모가 상당히 적다는 생각이 들고 일반 주민들이라기보다는 시민단체 같은 일부 단체들에 편중되어 있어요, 주민 전체가 참여할 수 있도록 만들어져야 하지 않을까 생각합니다.
최봉순_ 고양시도 주민참여예산제를 운영하고 있는데 상당히 활성화되어 있어요. 다양한 방법으로 사전에 시민들께 알리기도 하고 시민들의 시정참여의식이 높아서 참석률도 높고, 지역의 현안들에 대한 제언도 활발하게 이뤄지고 있습니다. 또한 고양시에서는 이렇게 요구된 예산사업에 대하여 현장 확인 등 꼼꼼히 검토해 반영하기 때문에 시민들께서 시정에 대한 신뢰도도 높고 본인이 제안해서 이뤄진 사업에 대한 자부심도 생겨 자연스럽게 시민자치행정이 이뤄지죠.
김순은_ 계속 부정적인 이야기만 한 것 같은데 자랑할 만한 예산 절약 사례도 말씀해 주시죠.
최봉순_ 여러 가지 사례가 많은데요, 고양시에서는 한국수자원공사와의 매년 하던 수돗물 공급계약을 요금할인을 받을 수 있는 5년 장기계약으로 변경하면서 8억8500만원을 절약하기도 했고, 민간업체가 하던 하수슬러지 처리를 수도권매립지로 변경해서 약 10억원을 절약했습니다. 또 폐차장과 협력체제를 구축해 폐차대금을 세금으로 징수하여 7100만원을 받아들였는데 탈루수단으로 악용되는 차령초과 말소제도를 자체 보완한 거죠. 아울러 고양시에는 일상감사팀이라는 게 있어서 예산 편성 후 집행과정에서 다시 한 번 거르고 있어요. 실질적으로 일부 부풀려진 예산들이 상당부분 많이 걸러지고 있습니다.
이영희_ 매년 지방자치단체 예산효율화 우수사례를 발표하는데, 수원시가 미등록 사업장에 대한 숨은 세원 발굴을 해서 대통령상을 받았어요. 또 우리나라에 축제가 너무 많다는 이야기를 하셨는데 정말 많아요. 붕어빵 축제라고 보통 말 하는데, 남원시는 민간 주도로 지리산 바래봉 눈꽃 축제를 해서 상당한 경제효과를 얻기도 했습니다. 경상남도의 경우도 재정점검단이라는 것을 자체적으로 만들어서 나름대로 상당한 재정효율화를 이루기도 했었죠.
김형철_ 저는 경기도민으로서 경기도에 살고 있다는 것을 자랑스럽게 생각합니다. 경기도가 정말 잘하고 있습니다. 이번에 경기도가 신청사를 만들면서 전체 부지의 절반을 시민들이 즐길 수 있는 공간으로 만들겠다고 했습니다. 이런 게 정말 잘하는 행정이 아닌가 싶어요. 그동안 신청사라고 하면 호화스럽고 낭비하고 유지관리비가 엄청 드는데 이런 것은 참 고맙게 생각하고 있습니다. 또 경기도가 공모사업에서 오디션 제도를 도입하고 있는데 굉장히 잘하는 것 같습니다. 다른 지자체들이 따라하려면 이런 것을 좀 따라했으면 좋겠어요.
김순은_ 해야 할 일은 많고 예산이 넉넉하지 않으니 낭비되지 않도록 잘 써야 하는데 이에 대해서 좋은 아이디어나 경험이 있다면 말씀해주세요.
김형철_ 3가지 정도 생각해 봤는데, 첫째는 1년 단위의 예산체계를 바꿔야 합니다. 제가 알기로는 미국에서는 2년 단위로 하고 있는데요. 우리는 집행기간이 너무 짧기 때문에 2년으로 늘이면 좋겠다는 생각이 있고요. 두 번째는 예산 실명제를 실행해야 합니다. 특히 지방의회 의원들 중에 예산 증액을 한 사람은 실명을 공개해서 예산을 가장 많이 증액한 사람이 누구인지를 공개하면 굉장히 효과 있을 거라고 봅니다. 세 번째는 우선 단체장들이 되도록 행사에 참여하지 않으면 좋겠어요. 단체장이 행사에 참석을 하면 의전이 따라 붙어야 하고 그 자리에서 여러 가지 부탁도 받고 그 과정에서 선심성 공약도 생겨나는 게 아닌가 생각됩니다.
최봉순_ 예산 주기를 2년으로 하기는 좀 어려울 듯합니다. 지자체는 지방세 의존도가 높은데, 지방세는 경제 상황에 영향을 많이 받아요. 1년간의 세수추계를 먼저 하고 세출을 잡기 때문에 2년을 예측하기는 상당히 쉽지 않을 거 같아요. 그리고 예산을 증액하는 의원을 실명제를 하는 것은 뒤집어보면 그 지역 주민이 봤을 때는 우리 지역 의원이 유능해서 예산을 끌어왔다고 생각하게 하고 그렇지 못한 의원을 무능하다고 낙인찍는 역기능이 있을 것 같습니다. 중기지방재정계획이나 투융자심사제도 등 기존 제도가 내실 있게 운영될 수 있는 대안들과, 시민들의 예산감시활동이 활성화되면 무분별한 예산낭비사례는 많이 해소될 것 같습니다.
이영희_ 저는 사업 실명제가 도입이 되어야 하지 않을까 생각합니다. 지금도 실명제가 있기는 하지만 패널티가 전혀 없어요. 단체장이 질러버리고 떠나면 그만이거든요? 자꾸 강원도 이야기를 하게 되는데 저는 굉장히 우려가 됩니다. 알펜시아 같은 경우도 지금 매각이 안 돼서 3개로 분할한다는 말도 있고 상당한 이자 비용도 들어가고 있거든요. 그런데 질러버린 사람에게는 아무런 불이익이 없고 결국은 지역 주민들이 고스란히 피해를 보는 거죠.
김순은_ 좋은 말씀 많이 해주셨는데 앞으로 수요에 비해 넉넉하지 않은 예산에 대한 해법이 필요할 텐데, 정책 제안이나 바뀌어야 할 것들이 있다면 말씀해주시죠.
이영희_ 행자부에서 지방교부세에 대한 인센티브제도를 발표했어요. 예산 절감을 하거나 수입을 늘린 지자체에는 교부세를 더 주겠다는 것인데요. 사실 지방교부세 자체가 패널티나 인센티브로 주기 위한 것이 아니라 국민최저선을 충족시키지 못하는 지자체를 지원하는 기능이었는데 그래도 단기적으로는 효과가 있을 거라고 봐요. 중기적으로는 아까 말씀드렸던 사업 패널티를 도입하면 좋을 것 같고, 장기적으로는 지방재정제도의 개혁이 있어야 하는 데요. 제가 시애틀에 있을 때 지방신문에 운동경기장을 건설하려고 시민들을 상대로 공청회를 열고 투표를 했습니다. 경기장을 짓게 되면 시민들에게 부담이 가니까요. 우리나라는 내가 내는 세금이 어디에 쓰이는지 보이질 않는데, 기준재정수요와 기준재정수입을 고려해서 지방교부세를 먼저 주고 자치단체가 스스로 하는 사업에 대해서는 지방세의 탄력세율을 이용해서 지역주민에게 세금을 더 걷거나 자주재원을 증대시켜서 그 사업이 진행되는 것이 보여지도록 하는 지방재정제도의 개혁이 있어야 할 것 같습니다.
최봉순_ 우리나라는 지방자치제이지만 지자체가 스스로 정책을 결정하고 거기에 따르는 재정을 수반하는 구조가 아니에요. 수많은 사업들이 중앙정부가 일방적으로 정책 결정을 하고 지방은 재정만 부담하는 구조인데 그러다보니 지역의 특성을 전혀 고려할 수가 없죠. 고양시도 인구는 점점 많아지는데 세입이 늘지 않아 재정이 매우 어렵습니다. 지방자치단체는 그 지역의 여건에 맞는 정책을 펼쳐야 하는데 현재는 그러지 못하는 상황입니다. 앞으로 중앙정부든 광역지자체든 신규 사업을 하거나, 지방재정이 수반되는 사업은 반드시 기초자치단체와 사전에 협의하는 구조가 제도화되면 좋겠어요. 또 지금의 국세와 지방세의 배분율을 조정해서 진정한 지방자치가 될 수 있는 여건이 형성돼야죠.
김형철_ 예산낭비감시위원회 같은 위원회는 좀 안했으면 좋겠어요. 무슨 위원회를 만들어서 또 거기 활동비가 들어가고, 그러면서 오히려 더 예산 낭비를 하는 위원회 패러독스를 없애야 합니다. 또 하나는 지역 주민들이 우리 지방자치가 나의 세금을 어떻게 쓰고 있는지 알아야 하는데 지자체가 사용하는 용어들이 너무 어렵다보니 일반인들은 알 수가 없어요. 사법개혁 중 하나가 판결문을 알기 쉽게 쓰자는 거였는데, 이게 지방자치 행정에도 빨리 도입되면 좋겠습니다. 예를 들어 평이한 용어를 써서 땅 구입비, 건물 건설비 이런 식으로 써야 한다는 거죠. ‘일반인들이 알아들을 수 없는 전문용어를 쓰는 것은 전문가 집단들이 자신의 권력을 유지하기 위한 수단으로 사용하고 있는 것이다’라는 미셸 푸코의 말을 명심해야 합니다.
김순은_ 세 분 의견 설득력 있고 공감이 갑니다. 저도 의견을 하나 말하자면 추상적이기는 하지만 제도개혁과도 같은 이야기인데요. 결국은 주민들이 깨야 되지 않나 싶어요. 내가 낸 세금이 어떻게 효율적으로 잘 쓰이는지에 관심을 가지면 좋을 것 같습니다. 우리는 남의 이야기처럼 생각하는 게 좀 많잖아요. 이런 것들이 종합적으로 이뤄지면 예산도 아끼고 효율적인 정부를 만드는 데 기여하지 않을까 하는 생각이듭니다. 긴 시간동안 수고하셨습니다. 감사합니다.
