본지는 내로라하는 유명교수, 행정전문가와 함께 보다 살기 좋은 대한민국을 만들기 위해 우리 사회 구석구석 이슈들을 허심탄회하게 이야기하고 대안까지 제시하는 좌담회를 진행한다. 이번 시간은 올해로 꼭 성년을 맞는 지방자치제가 우리에게 무엇을 남겼고, 앞으로 나아가야 할 방향은 무엇인지 논의하는 시간을 가졌다.
장소｜《월간 지방자치》 회의실 대담｜이영애 《월간 지방자치》 편집인 정리｜황진아 기자 사진｜양태석 기자
이영애(《월간 지방자치》 편집인)_ 지방이 발전해야 나라가 산다고 하지 않습니까? 지난 20년을 돌아보며 우리 삶의 가장 큰 변화는 무엇인지 또 성과는 무엇인지 여러분의 의견을 허심탄회하게 듣고 싶습니다. 지방자치의 성과가 거의 없었다는 말도 있는데요.
이인재(행정자치부 지방행정정책관)_ 성과가 없다고 하면 저희가 좀 섭섭하죠. 민주주의가 우리나라에서 시작된 것도 얼마 안 됐는데, 지방자치를 해야 진정한 민주주의, 소위 풀뿌리 민주주의가 되겠다고 해서 만들어진 제도죠. 20년 동안 제도를 구현하기 위한 노력을 시작했다는 것이 가장 큽니다. 시작이 반이라고 하잖아요. 또 성과 측면에서 지방자치는 지역의 특수한 상황을 장점으로 발현시킬 수 있고 그것이 곧 국가의 발전입니다. 지역자원이나 특성들을 살리는 것이 결국은 민주주의가 추구하는 다양성, 창의성이 아닌가 생각합니다. ‘풀뿌리 민주주의의 구현’과 ‘특색 있는 지역발전’, 이 2가지가 완성은 아니어도 시작된 것 자체가 반절의 성공이라고 보는 거죠.
김순은(서울대학교 행정대학원 교수)_ 조금 큰 틀에서 지난 20년을 ‘대한민국 지방자치 1기’라고 정의해본다면, 우리나라 지방자치가 제도적으로 미약했어도 민주주의에 기여했다는 것은 틀림없습니다. 당시 야당지도자들도 지방자치를 주장했고, 선출직 단체장이 정권교체에도 큰 영향을 미쳤다는 것이 제 생각입니다. 2014년에 통합5기 지방선거가 이뤄졌는데, 그를 계기로 지방정부의 위상도 높아졌다고 봅니다. 지금 광역단체장중 3선, 4선 국회의원은 물론 소위 ‘대선 잠룡’이라고 하는 분이 도지사를 하고 있잖아요. 또 선출직 지방의회의 존재가 행정의 턱을 낮추는 데 기여하지 않았나생각합니다.
이동희(전국시도의회의장협의회장, 대구광역시의회 의장)_ 좋은 말씀입니다. 민선 이후 가장 큰 변화가 관의 문턱이 낮아졌다는 겁니다. 예전에는 관청에 국민들이 접근하기 어려웠는데, 이제는 민선시장, 구청장이 시민을 찾아갑니다. 민주주의 발전에 획기적인 변화라고 생각해요. 또 제가 대구시에서만 4선인데, 그동안의 변화를 보면 정책을 주도하는 세력이 의회로 바뀌고 있습니다. 의회의 역할과 기능이 그만큼 커지고 있기 때문에 지방은 상당히 발전되고 있음에도 중앙정치권에서 중앙의 논리로 지방정부를 통제하려고 한다는 문제도 있습니다.
김형철(연세대학교 철학과 교수)_ 민주주의의 핵심은 ‘통치를 받는 사람의 동의 없이는 통치할 수 없다’ 또 ‘51%가 넘는 다수가 원하는 방향으로 가야 한다’는 것입니다. 루소의 정치철학에 나오는 이야기죠. 지방자치라는 것은 우리 사회가 그만큼 성숙했다는 것을 보여주는 좋은 사례라고 봅니다. 제가 볼 때 지방자치 20년의 성과는 내 지역의 운명을 우리 스스로 결정할 수 있는 권한과 책임을 갖게 됐다는 겁니다. 더 이상 어린아이처럼 떼쓰고 요구하는 것으로는 우리 지역의 운명을 결정할 수 없다는 것을 주민들이 느끼고 있어요. 다시 말해 주인의식을 심어준 것이 가장 큰 변화가 아닌가 생각합니다.
이영애_ 많은 변화가 있었다고 해도 아직 ‘2할 지방자치’라고 하지 않습니까? 담뱃세나 의료보험 등 여러 문제가 하루아침에 바뀌고 혼란스러운데, 이런 문제는 어떻게 풀어야 할까요?
김순은_ 20년이 긍정적이지만은 않고 되돌아봐야 할부분도 있습니다. 이 부분을 먼저 짚어봐야 답이 나올 것 같은데, 주인의식은 갖는 것 같은데, 아직도 지방의 책임성은 부족하지 않은가 생각됩니다. 예를 들어 지역의 행사들만 봐도 무리하게 빚을 내서 해놓고 중앙만 보고 있어요. 또 하나는, 주인의식은 좋은데 지역이기주의가 강하다 보니 국책사업을 하는 데 어려움이 있습니다. 국가 장래를 생각할 때 이런 것들을 어떻게정리하는지가 중요하다고 봅니다. ‘강 단체장 약 의회’로 출범해 열심히 일하고 싶어도 제약이 많은 것도 문제고, 또 중앙과 지방이 협력적 관계가 아닌 싸우러 나온 것 같아요. 향후 지방자치는 이런 것들을 잘 조정하는 제도조정이 이뤄지고, 그에 맞는 의식도 필요하다고 봅니다.
이인재_ 제가 처음에 ‘풀뿌리 민주주의가 시도됐다’는 평을 했는데, 우리나라가 미국처럼 크지도 않고 연방제도 아니죠. 거기다 남과 북이 대치하는 상황이고, 아직 경찰이나 교사는 국가직원이고 행정만 그나마 나뉘어져 있죠. 인위적으로 나눠지다 보니 모자란 부분이 많습니다. 말은 ‘자치’라고 하지만 실질적 권한이나 쓸 돈이 없어요. 왜 지역에서 행사들을 유치해놓고 중앙
만 바라보고 있느냐면 국세와 지방세의 비율이 8:2이기 때문입니다. 모든 돈을 중앙에서 교부세, 국가보조금으로 돈을 받으니까 일단 행사를 유치해놓으면 ‘국가에서 도와주겠지’ 하는 거죠. 이 때문에 지방이 재정에 대한 책임을 지도록 해야 합니다. 아버지가 돈을 막 주니까 아들이 막 쓰지만, 돈을 주고 ‘이 안에서 알아서 써라’ 고 하면 계산기 두드리면서 고민합니다. 지방자치가 제대로 되려면 지방세의 비율을 올리되 그에 대한 책임도 같이 줘야 해요.
이동희_ 바로 그것입니다. 지금 내가 돈을 안 벌어도 국가가 주기 때문에 아낄 필요가 없어요.
지방정부가 어려운 이유는 매칭사업 때문인데, 각종 복지비용이 거의 60% 이상입니다. 복지는 전부 매칭을 해야 하고 매칭을 안 하면 사업을 할 수 없게 구조를 만들어놨어요. 그러니까 지방
정부는 ‘울며 겨자 먹기’ 식으로 할 수밖에 없고 나머지 사업에 대해서는 지방정부가 스스로 할 수 있는 사업은 거의 없다고 봐야 합니다. 부모가 준 돈 쓰는 것과 내가 번 돈 쓰는 것이 다른 것처럼, 지금의 8:2 비율을 6:4로 조정하고, 지방정부가 책임을 가질 수 있도록 인사, 각종 법률 제정권 등의 권한을 지방에 이양해야 합니다.
김형철_ 권한을 중앙정부가 내놓기 싫어 하는 겁니까, 아니면 지방정부가 가져가기 싫어하는 겁니까?
이동희_ 중앙정부가 내놓기 싫은 거죠.
김형철_ 책임이 중앙에 있는데 정책관님은 마치 남의 이야기하듯이 말씀을 하세요?(일동 웃음)
이인재_ 그게 아니고, 저는 중앙에 있지만 사실 지방에가까워요. 저는 친정이고 기획재정부나 국세를 관장하는 쪽이 시댁에 가깝죠. 저희는 지방정부와 같이 싸우고 있습니다.
김형철_ 기재부에서 내놓지 않으려고 한다는 가장 큰 논리는 무엇인가요?
이인재_ 우리는 오랫동안 중앙집권적이고 정부에서 내려오는 것을 받아서 쓰는 데 익숙합니다. 또 도시 간재정격차가 너무 커서 알아서 하라고 하면 대도시만부유해지고 작은 도시들은 가난
해져요. 40%의 권한을 주면 오히려 인건비도 못 주는 곳이 있을 겁니다. 그러니까 차라리 우리가 조정해서 주겠다는 거죠.김형철_ 지방자치의 궁극적 목적은 지방의 독립이어야 하는데, 중앙에서 너무 저어하는 게 아닌가 생각이 듭니다. 지금처럼 ‘줘봤자’라는 이야기를 하기보다,
우선 줘보고, 후에 책임을 묻는 쪽으로 가야 한다고 봅니다.
이인재_ 그 부분에는 동의합니다. 다만 지역 간 차이는 중앙에서 조정을 해줘야 하는데, 사실 20년 전에는 이런 이야기를 못했어요. 지금은 지방소비세, 소득세도 생기고 복지는 구조조정을 하든지 세금을 올리자고 국민들도 말하고 있잖아요. 발전적인 방향으로 가고 있는데, 지방자치단체 입장에서는 지금 요구하는 것들이다 성취가 된 후에도 다른 요구를 하실 거라고 보고있습니다.
이동희_ 지방자치 이후 가장 크게 후퇴한 것 중 하나가 지방자주권입니다. 우리 대구시가 92년도에 지방자치를 시행할때 재정자립도가 87.1%였는데, 2014년에는 36.3%입니다. 대구가 스스로 자생할 수 있는 힘이 지방자치 이후 중앙정부로 넘어갔다는 뜻입니다.
김순은_ 지방자치는 지역의 자율, 균형발전이라는 2가지 목표가 있습니다. 지방자치를 하면 경쟁을 통해 발전한다고 하지만 저는 지방이 자치를 해서 발전할 수 있는 곳은 서울, 인천, 경기, 부산 이렇게 딱 4곳이라고 봅니다. 지방자치가 가진 고유속성입니다. 권한을 주면 강한 쪽은 계속 강해지고 약한 쪽은 약해질 수밖에 없어요. 이를 조정하기 위해 중앙정부가 ‘균형발전’이라는 틀을 가져가야 하는 겁니다. 문제는 균형발전은 집권적인 성격을 가지고 있어요. 국가가 국세라는 명목으로 가져다가 없는 곳에 나눠줘야 되거든요.이 2가지를 어떻게 잘 조화하느냐가 과제입니다. 대구의 경우는 대구경제의 침체가 1차 원인이라고 생각하는데, 과연 그것이 지방자치 때문인지 아니면 대한민국 전체 경제구조의 문제인지는 고민해볼 필요가 있는 것 같습니다.
이영애_ 많은 이야기가 오가고 있는데, 저는 이런 문제를 어떻게 풀어야 하는지 묻고 싶어요.
이동희_ 이제는 지방이 책임과 의무를 같이 질 수 있는여건을 만들어줘야 합니다. 국가는 국방과 외교 이외에는 지방정부에 과감하게 권한을 이양하고 지방정부 스스로가 자생력과 운영계획을 가지되 잘 못하면 중앙이 강력하게 통제할 필요도 있다고 봅니다. 또 도시 간의 경쟁력을 키울 수 있도록 해야 합니다. 대한민국은 지금 어느 도시를 가더라도 똑같은 세금을 내기 때문
에 지방자치의 의미가 없어요. 예를 들어 대구시민이 세금이 더 비싸서 부산으로 이주하겠다고 할 수 있도록 이제는 국민들이 세금이나 정주여건 등을 보고 도시를 선택할 수 있도록 해야 합니다. 지방자치가 그런개념으로 간다면 지방이 스스로 빚을 내서 잔치벌이는 일은 하라고 해도 의회와 주민들이 반대해서 못하게 될 겁니다. 마지막으로 기초의원의 역할이 가장 큽니다. 자치구 예산을 어떻게 하면 쪼개서 잘 쓸지, 주민에게 필요한 것은 무엇인지 연구하고 고민하는 역할을 기초의원들이 담당할 수 있도록 장을 마련해줘야 합니다. 이를 위해 기초의원을 대상으로 소양교육, 직무교육을 통해 의원의 자질을 높여야 합니다. 그렇게 했을 때 지방자치도 올바르게 갈 수 있다고 생각합니다.
이영애_ 그렇군요. 지방을 다니다 보니 지방자치발전 종합계획을 두고 의회는 의회대로 교육감은 교육감대로 할 말이 많더라고요.
이동희_ 기본적으로 상당히 획기적인 부분은 있습니다. 노력한 흔적은 보이는데, 문제는 ‘강한 단체장과 약한 의회’의 기관 대립형 구조가 해소되지 않는다면 지방자치가 발전하는 데는 한계가 있어요. 그 부분에 대해 저희가 지방의회의 권한 강화를 요구하면서 조례재정권 확대와 인사권 독립, 보좌관제 도입을 줄기차게 요구하고 있습니다.
이인재_ 잠깐 설명을 드리면 지방에서는 처음에 자치구 폐지, 교육감 직선제 폐지 때문에 난리가 났었습니다. 또 지금 20개 과제를 핵심과제 8개, 일반과제 10개, 장기과제 2개로 나눠놓았는데, 기본적으로 지방자치발전위원회라는 것은 대통령 소속이기는 하지만 자문위원입니다. 예를 들어 기초의회를 폐지하기 위해서는 행정자치부가 선거법, 지방자치법을 고쳐야 하는데, 그러기 위해서는 국회를 통과해야 하고 국민들의 동의를 얻어야 합니다. 계획안이 우리가 가야 할 방향일 수 있지만 국민이 반대하면 못하는 겁니다.
김순은_ 그야말로 아이디어를 내놓은 것이기 때문에 실행부서의 의지가 없다면 실행하기 어렵죠. 지금 20개 과제를 이야기했는데, 그것을 다 하려고 하지 말고 2개정도만 했으면 좋겠어요. 지방의회 권한을 강화하기 위한 지방의회사무처 독립과 자치경찰제만이라도 도입해도 좋을 것 같아요.
이영애_ 주민의식에 대해서도 여러분께서 말씀을 해주셔야 할 것 같은데요. 주민의식이 성장하면 지방자치도 더 발전하지 않을까요?
김형철_ 스위스를 한 예로 들겠습니다. 전문가들이 지형조사와 환경평가를 거쳐 핵 폐기장 설치에 가장 적합한 한 지역을 선정했습니다. 지역주민에게 핵 폐기장 건설에 동의하느냐고 여론조사를 했더니 주민의70%가 객관적인 평가라면 받아들이겠다고 합니다. 그래서 유치되면 주민 1명당 돈을 주겠다고 하고 투표했더니 부결이 됐어요. 왜냐하면 ‘우리는 순수한 애국심에 핵 폐기장 유치에 최적지라는 말을 믿고 동의했는데, 우리를 돈으로 매수하려고 하느냐며 안 한다’고 한 거예요. 우리가 이 정도의 의식수준을 가진다면 우리도 스위스 정도의 지방자치를 할 수 있는 거죠. 문제가 있을 때 몇 명이 나와서 시위하고 반대하는 것이 아니라 마을회관이 됐든 사랑방에 모여 대화하고 논의해야합니다.
이동희_ 실제로 주민자치센터 역할이 참 큽니다. 지금은 주민자치센터에 오락·교양프로그램이 대부분인데, 주민자치센터는 주민들이 주민자치에 대해 고민하고 결집할 수 있도록 하는 행정력이 있어야 합니다. 주민들 스스로 지역을 위해 고민하고 토론하는 장을 만들 수 있도록 정치와 행정의 패러다임이 바뀌어야 해요. 주민자치센터가 이제는 주민대화의 장, 주민들이 모이는 문화의 공간으로 바뀌고 있습니다. 이런 점을 더 발전시켜 주민자치의 장으로 만들기 위해 행정과 정치권이 역할을 한다면 지방자치가 획기적으로 발전되리라고 생각합니다.
이인재_ 좋은 말씀입니다. 행정과 정치의 주인은 국민인데, 국민이 자기가 주인이고 갑이라는 것을 인식한다면 공동체도 만들어지고 행정서비스도 스스로 선택하게 되겠죠. 주민들이 스스로 노인인구가 많은 곳은 ‘복지에 더 힘써라’ 할 것이고, 산업단지는 ‘공장 설립하는 쪽에 신경 써라’고 요구할 겁니다. 행정, 조직인사까지 다관여하는 거예요. 그렇게 된다면 정치와 행정도 많이 바뀔 것이라고 생각합니다.
김순은_ 초등학교나 평생교육 수준에서 지방자치 교육이 지속적으로 필요하다고 생각합니다. 시민교육이 필요하다는 거죠. 또 지방자치의 기념이념을 소통, 화합,협력 쪽으로 가면 좋겠어요. 지금은 대립, 갈등, 이런 구조잖아요. 지금 젊은 세대와 고령자 간의 세대갈등이나 경제문제 등에 대한 논의가 자치 차원에서 이뤄져야 합니다.
이영애_ 마지막으로 더 나은 지방자치, 국민이 행복하고 주인이 되는 나라, 국민이 ‘갑질’을 하는 대한민국을 위해 한 말씀씩 부탁드립니다.
김순은_ 결국은 관심이 있어야 해요. 시민들이 지방자치가 무엇인지, 나의 삶과 어떻게 관련돼 있는지 진지하게 관심을 가지고 참여하는 것이 필요하지 않을까요?
이동희_ 저는 ‘강한 정부와 약한 의회’의 구조를 바꿔서 서로가 대등한 입장을 가질 수 있도록 만들어야만 진정한 자치로 갈 수 있지 않을까 생각합니다.
이영애_ 강한의회가 되는 것도 필요하지 않나요?
이인재_ 국민이 갑이라는 생각만 가져도 여러 문제들이 많이 해소될 겁니다. 모든 국민들이 갑의 정신을 가지도록 교육을 통해서 시민의식, 주인의식을 심어주면 주민들이 ‘우리가 선택해보자’, ‘더 멋있게 해보자’고 할 겁니다. 의회도 지금은 을의 정신인 거예요. 의회가 강한나라는 민주주의가 발전한 나라입니다. 대표적으로 영국이 그렇죠. 국민이 갑이라면 갑이 뽑은 여러 명의 의원들이 힘이 강해야죠. 모든 것은 갑으로 치환하면 해결이 돼요.
김형철_ 권력이 위임돼야 합니다. 지금 지방자치 활성화가 덜 되는 이유는 중앙이 충분한 권력을 위임하지 않기 때문입니다. 시장이 구청장이 할 일을 대신 하고 구청장이 동장이 할 일을 대신하고 있는 상황인데, 시장은 구청장이 할 일에서 손 떼고 구청장과 구청장 사이의 대립이나 갈등이 형성됐을 때만 개입하면 됩니다. 구청장도 마찬가지로 동장이 할 일은 동장이 하도록 해야 합니다. 이런 식의 권력위임이 의회를 통해서 이뤄질 때 진정한 지방자치가 이뤄진다
고 생각합니다.
이인재_ 지방자치의 완결된 모습은 자치단체라는 단어가 없어지고 도 정부, 시 정부, 군 정부처럼 ‘지방정부’가 됐을 때입니다. 그러려면 교육이나 경찰도 지방정부로 가야 하는데, 국민이 갑이 되면 자연스럽게 그렇게 될 겁니다. 저는 모든 국민이 갑이 될 수 있도록 정치권이나 행정전문가가 도와서 진정한 자치단체, 정부가 형성되도록 해야 한다고 생각합니다.
이영애_ 지방자치 시행 20년이 됐습니다. 성인이 되면 그만큼 책임도 져야 하는데, 바로 그 책임이 지방자치의 시작이라고 생각합니다. 민간이 갑이 되는 내용으로 다음호에 다시 만나겠습니다
