현재 우리나라는 지금까지 겪어보지 못한 다양한 인구 변화를 경험하고 있다. 특히 지방 인구의 감소는 미래가 아닌 이미 발생하기 시작한 것으로 지방자치의 근간을 흔든다. 인구 유출이 두드러지는 울산을 기점으로 어려움을 겪는 지자체의 현실과 인구정책 담당 공무원들의 애로 사항을 진단하고, 또 현장에서 답을 찾아가는 두 번째 좌담회를 열었다.

 

 

최원재 서울대 보건대학원 인구정책연구센터 연구원_ 1차 간담회에 이어 울산시 인구 정책에 대한 문제점을 파악하는 시간을 갖겠습니다. 인구정책 수행을 위한 실무자로서 애로사항은 무엇인가요?

김종해(울산시 복지인구정책과 인구출산 담당)_ 지자체의 한정된 예산을 고려해 국가가 주도적으로 인구정책을 추진할 필요가 있다고 봅니다. 국가 차원에서 공통된 슬로건 등도 마련해주면 좋겠습니다.

오창훈(울산시 중구 기획예산실 정책기획 담당)_  현실적으로 기초나 광역 차원에서 예산을 확보해 인구정책을 효율적으로 추진하기 곤란합니다. 예를 들면, 광역시나 구·군이 예산을 확보해 타지역의 인구를 유입할 수 있는 정책을 개발했더라도 인근 지자체입장에서는 역외 유출 현상이 심화되기 때문에 바람직하지 않다고 봅니다.

하지윤(울산시 남구 주민소통과 인구정책 담당)_ 현 인구증가나 감소의 원인은 분석할 수 있지만, 그 해법을 찾기는 어렵습니다. 인구정책 담당자로서 현재 전국적으로 시행 중인 출산장려금과 같은 현금성지원은 지자체 간의 인구 빼앗기 경쟁으로 이어져 정책의 실효성은 줄어드는 대신 예산이 크게 들어갑니다. 정부가 인구정책 추진 시 예산과 함께 가이드라인을 주고 지자체는 정부 사업과 지역의 특색을 고려해 그에 맞게 병행해 추진하면 좋겠습니다.

이승형(울산시 북구 가족정책과 인구정책 담당)_ 인구정책은 광범위하지만 이를 실행하는 인력이 부족하고 전문성 부분에서 한계가 따릅니다. 고유 업무에 인구정책 업무가 추가돼 추진 중인데요, 관련 업무의 우선순위나 예산 배분 등에 대한 조정권이 없어 효율적인 인구정책을 수립하고 실행하기가 현실상 어렵습니다.

이종득(울산시 울주군 미래전략 담당)_ 가장 큰 애로 사항은 부서 간 칸막이라고 할 수 있습니다. 우리 군은 인구정책 전담 부서와 팀이 없습니다. 인구정책전반에 걸쳐 유기적인 협조가 어렵고 부서별 단편적인 사업 추진에 그치는 한계가 있습니다. 관련 교육도 부재합니다. 중앙정부와 지방정부의 정책은 일관성을 유지해야 합니다. 하지만 일선 담당자는 순환보직으로 인해 정부의 정책 기조를 파악하기보다 당면업무 처리에 급급할 수밖에 없어 숲을 보지 못하고 나무만 바라보는 식의 일 처리밖에 할 수 없다고 생각합니다. 이를 해결하기 위해서는 매년 인구정책 교육이 필요합니다.

 

최원재_ 울산의 통합적인 인구정책이 필요하다는 점에 대해서는 어떻게 생각하시는지요?

김종해_ 동의합니다. 다만 예산이 문제인데, 기초지자체 입장에서는 “울산광역시에서 추진하는 인구정책에왜 우리 지자체의 예산을 쓰냐”고 항의하기 때문에 그 점이 해소돼야 합니다.

 

최원재_ 효과적인 인구정책은 무엇이었으며, 왜 효과가 있었나요?

오창훈_ 인구정책이 매우 포괄적인 것 같아요. 지자체마다 어느 정도 경쟁력 있는 도시로 발돋움한다면 인구가 늘어나지 않을까 싶습니다. 지난해부터 중구는 보편적 복지를 하고 있습니다. 전 시민 안전보험가입과 함께 생활 공구 대여 서비스를 확대해 주민 누구든 신청하면 간단한 수리를 서비스하고 있습니다. 주민들로부터 반응이 좋아요. 이런 식으로 중구가 발전해 살기 좋은 곳이라고 인식되면 인구도 늘지않을까 싶습니다.

하지윤_ 남구는 주민의 삶의 질 향상을 통한 인구변화 대응 등에 중점을 두고 인구정책을 추진했습니다. 일·가정의 양립과 안정적 양육 환경을 조성하기 위해 다 함께 돌봄 센터 5개소도 문을 열어 초등학생 방과 후 돌봄 사각지대를 해소했습니다.

유광주(울산시 동구 기획예산실 기획 담당)_ 효과적인 인구정책이 있었다면 동구의 인구가 늘었겠죠? 불행하게도 동구는 6년 연속해 인구가 감소 중입니다. 그 요인을 살펴보면 조선업의 경기불황, 베이비붐 세대 퇴직자 급증, 고령화입니다. 일자리와 주거, 교통, 교육, 문화, 여가처럼 정주 여건이 좋아지면 인구가 증가하겠죠. 동구는 일자리 확대를 중심으로 해안관광 사업을 시작했습니다.

이승형_ 북구는 최근 울산에서도 가장 성장하는 도시로, 상대적으로 부족한 기반 시설을 확충하는 방향에 집중하고 있습니다.

이종득_ 울주군에서 전국 군 단위 지자체로는 처음 시행하는 신혼부부 주택매입·전세자금 대출이자 지원 사업은 인구 유입 효과를 객관적으로 증빙할 수 있는 사업이라고 할 수 있어요. 이는 200가구에 주택매입·전세자금 대출이자를 최대 2%까지 지원해 최대 연 400만 원을 4년 동안 지원하는 사업으로, 9월 말 현재 울산 관내 전입자를 포함해 199명이 전입했습니다. 울산시를 제외하면 55명의 인구 유입 효과가 있었어요. 또 예비 신혼부부 10쌍을 대상으로 지원하는 작은 결혼식은 코로나19 시대에 젊은 예비 부부들에게 호응을 얻고 있고요.

 

최원재_ 출산장려금은 효과가 없는 것으로 판단되는데, 울산시는 어떻게 생각하나요?

김종해_ 출산지원금 정책 초기에는 출산이 늘었습니다만, 이후 지자체별, 시·도별 출산장려금 제도가 줄줄이 도입되다보니 이제는 출산지원금 자체만으로 출산을 장려하지 못하고 있어요. 그런데 정책이 한번 시행되면 형평성 때문이라도 출산지원금을 유지할 수밖에 없는 상황입니다.

 

최원재_ ‘인구’에선 출산뿐만 아니라 이동, 특히 청년 이동이 중요합니다. 청년들이 왜 울산에서의 삶을 불안해하는지, 그 원인을 알아야 하는데요, 단편적으로 일자리 부족 등 경제적인 접근보다 심리적으로 청년들이 어떤 마음인지 확인할 필요가 있을 것 같습니다. 인구정책 예산을 끌어오기 위해 무엇이 필요한가요?

김종해_ 인구정책의 중요성은 누구나 공감하며 담당 부서나 실무자들은 이미 전 세계 및 타 시·도의 성공 사례를 많이 공유하고 있습니다. 이런 사례를 토대로 지역에 맞는 특성화 정책을 수립할 필요가 있다고 봅니다.

오창훈_ 현재의 인구정책에는 포괄적인 의미가 담겨있는데, 어떤 예산 과목을 인구정책 예산에 포함할 것인지가 매우 추상적이고 난해합니다. 인구정책은 청년·주거·교육 등 모든 정책을 포괄하고 있어 한 지자체에서 편성하는 예산 중 공무원 인건비라든가 업무 추진비를 빼고 전부 다 포함될 수 있어 예산 확보가 어렵습니다. 범위를 어디까지 정할 것인지를 국가차원에서 정립하고 있지 않기 때문에 어려움에 부딪히고 있습니다.

하지윤_ 지자체장의 확고한 의지와 주민들이 공감하는 실효성 있는 정책이라면 예산은 자연스럽게 해결 되지 않을까 싶습니다.

이종득_ 예산 확보 방안은 다양하다고 할 수 있습니다. 중앙 부처 인구정책 공모사업을 통한 국비 확보 방법이 있을 거고요. 자체 사업의 경우 울주를 예로 들면, 매년 우수 시책 발표회나 공무원연구단을 통해 좋은 시책을 발굴할 경우 관련 사업에 우선순위를 두고 예산편성을 할 수 있는 기회를 주고 있습니다. 개인이 얼마나 좋은 시책을 발굴하느냐에 따라 자신이 만든 사업을 추진할 수 있는 기획도 주어집니다.
 
최원재_ 지방의회는 인구정책에 대해 얼마나 관심이 있고, 관심이 있다면 지방정부 인구정책 수행에 어떻게 작용하는지요?

김종해_ 시의회에서는 인구정책에 지대한 관심이 있습니다. 최근 김미형 의원 주도로 울산광역시 인구정책 기본 조례가 의회를 통과했고, 울산의 주력 산업침체로 울산 경제가 어려운 만큼 신산업으로 위기를 돌파할 수 있도록 재정 지원도 요청하고요. 울산의 인구 유출 방지 및 지역 균형 발전을 위해 공기업 등의 울산 이전을 적극적으로 추진해달라며 중앙정부에 지속해서 주문하고 있습니다.

 

하지윤_ 인구정책 추진에서 집행부나 의회나 같은 입장이라고 봅니다. 집행부만의 일도 아니고 같은 안건에 대해 누구 하나 내 일이 아니라고 보는 사람은 없는 것 같습니다. 남구 의회에서도 청년 인구 유출의 심각성을 알고 일자리 마련이 필요하다고 합니다. 양질의 일자리를 마련하고 정주 여건을 개선하기 위해 다 같이 고민하고 있어요.

이종득_ 지방의회는 집행부 견제는 물론 합리적인 정책 대안을 제시하는 역할을 하는 곳입니다. 우리 지방의회도 저출산·고령화를 고민하고 있고, 친환경고령사회 조례나 청년기본계획조례를 의원 발의로 제정하기도 했어요.

 

최원재_ 울산시 저출산·고령사회 시행계획을 수행하기 위해 가장 개선해야 할 점은 무엇인가요?

김종해_ 시대가 변화함에 따라 출산과 양육에 대한 인식 변화에 맞게 가족친화적인 사회분위기를 조성하고 가치관의 변화에 적기에 대처하는 방안이 필요할 것입니다.

오창훈_ 5년 전에 마련된 ‘울산도시기본계획’을 보면, 2030년 인구가 150만 명가량 증가한다는 가정 아래 계획됐습니다.  인구추계는 고려하지 않고 사업을 더 많이 추진하기 위해 인구수를 뻥튀기한 거죠. 인구를 총괄하는 부서가 먼저 컨설팅하고 나서 계획을 짜는 것이 순서인 것 같습니다.

하지윤_ 저출산·고령사회 시행계획에서 가장 개선돼야 할 점은 단기적·즉흥적인 인구정책, 즉 출산·임신·보육·육아 지원에 있어 일시적이고 금전적인 지원보다는 시간이 좀 걸리더라도 중·장기적 발전계획과 연계해 건강한 가정을 만들기 위한 양성평등 문화를 수용할 수 있는 인식이 먼저 개선돼야 한다고 봅니다.

유광주_ 출산과 보육에 관해서는 지자체별 사업을 발굴하도록 맡겨두기보다 국가적 차원에서 보편적인 지원 정책이 마련되고 지자체에서는 지역을 살기 좋은 곳으로 만들어 인구 유출을 막는 데 노력해야 할 것입니다. 재정 형편에 따라 제각각 만든 인구정책은 주민 입장에서 볼 때 지자체 간 비교하게 되며 불만이 생기기도 합니다. 이는 바람직하지않다고 봐요.

 

최원재_ 2021년 인구정책은 어떻게 준비하고 계신가요?

김종해_ '인구정책 기본조례' 제정을 앞두고 있습니다. 조례 제정 후 위원회를 구성해 인구정책 목표와의 부합성, 실행 전략의 적절성, 인구정책 효과성 등을 비교·분석해 사업 담당 부서의 자가 진단과 전문가 자문단의 검토·분석을 심의하여 확정하고, 이를 시정에 반영할 계획입니다.

개선·조정이 필요한 사업들은 전문가 컨설팅을 지원하고 인구감소 대응이나 인구 구조 개선 등에 효과가 큰 신규 사업은 2021년 예산에 적극적으로 반영해 인구 규모와 구조에 긍정적인 영향을 주기 위해 노력하고 있습니다.

오창훈_내년에는 중구도 인구정책위원회가 구성되고 이를 통해 현실적이고 시급한 문제점을 분석해 정책에 반영할 것입니다. 현실을 고려해 육아 커뮤니티 등 인터넷 카페 회원들을 위원으로 구성하는 등 직접적이고 피부에 와닿는 정책을 추진할 것입니다.

이종득_ 울주군은 2018년 ‘미래 울주를 위한 맞춤형 인구정책 수립’ 용역을 추진해 총 4개 분야 40개 사업을 도출했습니다. 그중 33개 사업을 추진 중이며, 11월에 이 사업들의 추진사항을 점검해 내년 인구정책 수립 시 보완·활용할 예정입니다. 주민참여예산제를 세분화해 청년의 의사를 반영할 수 있는 ‘청년참여예산제’도 운영할 계획입니다.

 

최원재_ 혹시 자녀들은 울산에 계시는지요?

김종해_ 주소는 울산이지만 부산에서 학교를 다니고 있습니다.
하지윤_ 서울에 있습니다.
(이외 다른 참석자들은 나이가 적어서 같이 있거나 다른 시에 있다고 답변했다.)

 

최원재_ 울산에서 서울로 간 사람과 울산에 남아 있는 사람의 삶의 질 차이가 있는지 알고 계신가요?

김종해_ 청년들이 울산에서 서울로 가는 경우가 많은데, 특히 조선업 침체로 일자리가 많이 빠졌습니다. 그래서 젊은이들이 일자리를 찾아 떠나다 보니 인구가 타지로 유출되고 있습니다. 대학 등 교육기관도 많지 않아 그런 것 같습니다.

하지윤_ 울산연구원을 방문한 적 있는데 인턴이 9명 있더라고요. 그들에게 “미래 계획이 어떻게 되냐?”고 물으니 최소한 부산으로 가야 하고 서울을 목표로 하고 있다고도 말했습니다. 그래서 “어떻게 해주면 울산에 남을래?”라고 질문하니 서울과 울산의 문화 차이가 커 울산에 있기 싫다고 하더라고요. 이러한 현실을 인지하고 체계적으로 보완할 필요가 있습니다.

 

최원재_ 올해 인구정책 평가를 어떻게 하고, 평가 결과가 어떻게 반영되나요?

김종해_ 해마다 상·하반기 자체 점검을 하고 있습니다. 올해는 코로나19로 집행률이 저조했지만, 하반기 추진 상황을 점검해 실·과별로 사유 분석 후 내년인구정책 방향 수립 시 활용할 예정입니다.

오창훈_ 중구에서는 작년부터 도시경쟁력 강화를 통한 인구 증가를 위해 중구 르네상스 프로젝트를 만들어냈습니다. 상반기에 이 프로젝트를 토대로 사업기획을 수립한 상태입니다.

하지윤_ ‘저출산·고령사회기본법’에 기초해 남구는 8개 분야 68개 사업에 해당하는 인구정책을 추진했습니다. 남구는 전국 최초로 '학교 안 초등 돌봄 서비스'를 제공해 돌봄 서비스의 공공책임성 강화와 일·가정 양립에 힘써왔어요. 학교 내 안전 문제와 사고 발생 시 책임 소재로 인해 학교 측의 시설 개방이 매우 소극적이어서 아쉬웠는데, 내년에는 여러 학교가 참여할 수 있도록 지자체와 교육청 간에 긴밀히 협조 체계를 구축해야 할 것 같습니다. 

유광주_올해 14개 사업에 대해 점검했고, 평가결과를 놓고 부서별 사유 분석을 하여 내년 인구정책 방향 수립 시 활용할 예정입니다.

 

 

서울대 인구정책연구센터 진단 

정명구 인구정책연구센터 연구원

 

울산에는 5개의 구·군(남구, 동구, 북구, 울주군, 중구)이 있습니다. 현재 울산시에는 6개의 인구정책(울산시 정책 포함)이 돌아가고 있습니다. 5개의 시·군·구가 각자 인구정책을 갖고 있고 울산시도 인구정책을 가지고 있지요.

 

이번 대담에서도 이야기됐지만 이렇게 모든 지자체가 각자의 인구정책을 펼쳐야 하는 것인지에 대해 진지하게 고민이 필요합니다.

 

기초단체에서 인구정책 실무를 담당하시는 분들도 말씀했지만 인구 정책이 무엇인지에 대한 개념도 명확하지 않은데 그저 우리 지자체에 거주하는 사람 수만 늘리려는 정책은 실현 가능성도 없고 의미도 없습니다.

 

그보다는 울산시 차원에서 중앙정부의 인구정책 방향과 내용을 준용해 울산시의 인구정책을 마련하고, 각 기초지자체와 실현을 위한 실행계획을 함께 세우도록 노력해야 합니다. 

 

또 많은 실무자께서 말씀하신 것처럼 순환보직으로 인해 인구정책이 무엇인지도 사실 잘 모르고 있는 것이 현실입니다. 그러다 보니 실무자도 또 지자체장도 정책의 내용보다는 결과인 인구수에 더 관심을 갖게 됩니다. 당연히 말도 안 되는 남의 지자체 인구 편법으로 빼 오기가 나올 수밖에 없게 되지요.

 

그렇기 때문에 인구정책 실무자 교육 프로그램이 필요하다는 말이 많이 나왔습니다. 그런데 중앙정부는 인구정책이 뭔지 알고 있을까요? 보육과 고령자 복지가 인구정책인가요? 인구가 아니어도 보육과 고령자 복지 정책은 해야 하는데요?

 

인구학 권위자인 불프강 러츠 교수는 인구정책의 방향을 크게 두 가지로 제안한 바 있습니다. 하나는 적응(adaptation)이고 다른 하나는 완화 혹은 대응(mitigation)입니다. 지금까지 울산시는 물론이고 울산시 기초지자체들은 모두 대응이나 완화 정책에만 집중을 해왔습니다. 낮아진 출산율을 올리거나 줄어드는 인구수를 막으려 한 거죠. 그런데 사실 완화 정책은 지자체 그것도 기초지자체가 할 수 있는 것이 아닙니다. 그것보다는 오히려 적응, 즉 줄어들기 시작한 인구, 고령화된 인구가 언제 어떻게 우리 지자체를 바꾸게 될지 미리 예상하고 현재의 정책들(인구정책이 아니라 지자체가 추진하는 모든 정책을 망라함)이 3년 뒤, 5년 뒤, 10년 뒤에도 제대로 작동할지 분석하고 평가해 필요한 정책변화를 꾀하려는 노력이 더욱 절실합니다. 

이번 두 번째 좌담회에서 인구정책 실무자로서 느끼는 현실적인 벽에 대해 논의했습니다. 세 번째 좌담회에서는 ‘적응’하는 인구정책에 대해 심도 있는 이야기가 많이 나올 것으로 기대합니다.