미국과 유럽의 일부 도시가 수년 전부터 대중교통 무료 정책을 도입·시행하고 있다. 대중교통 무료 정책의 이점과 문제점은 무엇인지 알아본다.
캔자스시 미국 도시 최초로 대중교통 무임승차 도입
미국 미주리주 캔자스 시의회는 2019년 12월 초, 올해 말 미국 대도시 중 최초로 공짜로 타는 대중교통을 도입하는 안을 만장일치로 가결했다. 시민의 92%가 자가용을 사용하는 도시에서 이는 대담한 시도이다. 이로 인해 캔자스지역교통공사(KCATA)는 매년 버스 운송 수입 800만 달러(94억 6,000만 원)를 포기해야 한다. 이 계획을 지지하는 사람들은 대중교통 무료화 정책이 많은 혜택을 가져온다고 주장한다.
캔자스시 홍보 책임자(CIO)였던 봅 베넷은 무료화 정책이 “시에 큰 경제적·환경적 혜택을 제공할 것”이라고 말했다. 새로 취임한 퀸톤 루카스 시장을 도와 대중교통 무료 정책을 추진하는 에릭 번치 시의원은 자신의 전국적인 지지도를 높이기 위해서가 아니라 옳은 일이기 때문에 지지한다고 밝혔다.
캔자스시는 대중교통 무료 정책을 도입한 가장 최근의 사례이다. 대중교통 무임승차를 도입할 경우 주민과 출퇴근자들로 하여금 자가용 대신 대중교통 이용을 유도할 수 있고, 저소득층이 부담 없이 교통 서비스를 받으며, 주민의 이동과 외지인 방문이 수월해져 경제적 혜택을 가져온다고 본다. 캔자스시 시민과 방문자는 전차를 무료로 이용하고, 시 외곽 지역에 사는 6만 4,000명의 주민은 최근 간선급행버스(BRT) 가 확충돼 이동이 편해졌다.
에스토니아 탈린은 2013년 세계의 수도 중 최초로 대중교통 무료 정책을 도입해 국제적 관심을 끌었다.
인구 약 50만의 탈린은 대중교통을 누구나 이용할 수 있고 또 경제적 효과가 크다고 봐 무료화를 단행했다. 탈린의 유럽연합(EU) 사무소장이자 이 정책의 대변인인 알란 알라큘라는 “대중교통 무료화로 저녁 시간대와 주말에 나들이를 많이 함으로써 사회적 이동성이 높아지고 지역 경제가 활성화되기를 바랐다”고 정책 도입 배경을 설명했다. 탈린시가 2010년과 2011년에 실시한 설문조사 결과 대중교통 이용 증대를 막는 주된 이유는 승차 요금이며, 이것이 폭넓은 분야에서 경제적 발전을 저해하는 것으로 밝혀졌다.
2013년 1월 주민투표를 거쳐 시행된 대중교통 무료화 정책은 처음엔 시장이 자신의 지지도를 높이기 위한 정치적 의도라는 비판이 있었으나 나중에는 탈린 대중교통 정책의 핵심으로 자리 잡으며 시 재정에 큰 도움이 되었다. 즉 2013년 이전에는 탈린에서 대중교통은 75%까지 보조금을 받았으나 대중교통 무료화 이후 인구가 증가한 덕에 연간 약 2,000만 유로(273억 5,040만 원) 흑자로 돌아섰다.
에스토니아의 모든 도시는 등록 시민 한 사람당 연간 평균 1,000유로(140만 원)를 세수로 지원한다. 탈린시는 시민 등록을 대중교통 무료 이용 조건의 하나로 규정하면서 도시 인구가 지난 7년 동안 2만 7,000명 증가했다. 무료 대중교통 수단을 이용하려면 먼저 2유로의 녹색 카드를 사야 한다. 그다음부터는 모두 무료이다. 탈린시에 따르면 녹색 카드 판매액과 시민 한 사람당 받는 세수 할당액 그리고 여행자와 외지인이 지불하는 교통 요금 연간 450만 유로(63억 1,500만 원)를 합치면 이전의 교통 요금 보조 정책 모델과 비교할 때 2,000만 유로가 더 많다.
잉여금의 상당 부분은 대중교통망 개선에 투입된다. 시정부는 시 외곽에 주차 환승 시설을 설치하고 외지인에게 별도의 요금 할인 혜택을 제공한다. 2018년 시행한 한 여론 조사 결과 탈린 시민의 83%가 현 대중교통 정책을 지지하고 반대하는 사람은 6.3%에 불과했다.
대중교통 무료화 후 경제적 효과는 있었으나 주민이 자가용 대신 대중교통을 이용하는 것은 기대만큼의 성과를 거두지 못했다. 무료 정책 시행 1년 후인 2014년 대중교통 이용이 14% 증가했으나 자가용 이용 감소는 5%에 그쳤다. 노상 주차 요금을 시간당 6유로(8,420원)로 최저임금의 거의 2배 수준으로 올렸으나 소용없었다. 또 한 가지 부정적인 점은 이전에 걸어 다니던 사람 중 무료 대중교통 이용자가 늘어난 것이다. 보행자들이 무료 버스를 타면서 걸어 다니는 사람이 40% 정도 줄어든 것으로 조사됐다.
비슷한 상황이 1997년 교통 요금을 무료화한 벨기에의 인구 7만인 도시 하셀트에서도 일어났다. 이곳에서는 대중교통 이용이 10배 늘었는데 절반이 이전에 자전거를 타던 사람이나 보행자들이었다. 하셀트는 탈린이 무료 대중교통을 도입한 해에 20세 이상자는 다시 요금을 내도록 정책을 바꿨다. 무료 대중교통 시스템 운영비가 시행 7년 만에 350만 유로(49억 1,200만 원)로 4배나 늘어났기 때문이다.
탈린도 비슷한 고민에 직면했다. 2,000만 유로 흑자로 돌아섰지만 2019년 12월 요금 체계를 전면 개편해 외지인의 요금을 올해부터 50%까지 인상했다. 안드레이 노비코프 탈린 부시장은 승객 수 증가와 새 버스 노선 개설로 요금 인상이 불가피했다고 말했다.
그러나 시의회에서 야당 의원들이 올해 1월 비거주자인 외지인 요금도 무료화하는 안건을 상정했다. 시정부는 세수 보전을 위해 이를 반대하고 있다.
에스토니아 정부가 2018년 7월 모든 지방정부에서 대중교통 무료화 정책을 실행할 수 있도록 관련 규정을 바꾼 뒤 탈린만 무료 대중교통을 이용할 수 있는 것이 아니어서 비거주자 무료화는 탈린시에 불리하게 작용하게 된다. 현재 에스토니아의 15개 지방정부 중 탈린 인근 지역을 포함해 11개 지방정부가 무료 정책을 도입했다. 이 때문에 탈린의 인구가 줄어들 위험이 있다.
유럽에서 인구 60만인 룩셈부르크가 국가 단위로는 세계 최초로 2월 29일 대중교통 무료 정책을 시행했다. 세계에서 카타르 다음으로 1인당 GDP가 높은 룩셈부르크는 EU 내에서 자가용 소유 비율이 가장 높으며, 근로자의 절반이 인근 독일·프랑스·벨기에에서 출퇴근하는 외지인이다. 출퇴근자의 60%가 자가용을 이용하고 대중교통 이용자는 19%밖에 안 된다.
룩셈부르크 정부가 거주자와 방문자를 구분하지 않고 대중교통 무료화를 단행하자 다른 나라들이 이를 환영했지만, 국내 반응은 시큰둥하다. 출퇴근자나 지역 주민이 자가용을 포기하지 못하는 이유는 비용보다는 현 교통 체계에 대한 신뢰 때문이다.
이미 20세 이하, 30세 이하 대학생, 최저임금 소득자 등 많은 사람이 무료 정책의 혜택을 받고 있다. 또 룩셈부르크의 대중교통 요금은 매우 싸서 2시간 동안 이용 요금이 2유로(2,800원)이며, 하루 종일 이용하는 종일 표가 4유로(5,600원)로 정부 보조금도 톡톡히 받는다. 유료·무료 교통수단을 망라하는 한 달 이용 여행 패스 요금이 50유로로 유럽에서 가장 비싼 런던의 253.50파운드(38만 5,000원)에 비해 6분의 1 수준이다. 이렇게 교통 요금이 싼데도 룩셈부르크 사람들은 자가용을 포기하지 못한다. 많은 사람이 비용보다 편리성을 더 중시하는 탓이다. 대다수 출퇴근자가 대중교통을 100% 신뢰할 수 없는 교통수단으로 여긴다.
프란시스 바우슈 룩셈부르크 교통 장관은 2025년까지 대중교통 이용자가 20% 증가할 것으로 내다봤다.
바우슈 장관은 “무료 정책은 자가용 의존도를 줄이기 위한 노력의 하나일 뿐이다. 우리는 광범위한 교통 전략 개발을 위해 노력하고 있다”고 말했다. 정부는 무료 정책이 자가용 의존에서 탈피하고 비용과 세수 면에서 긍정적 효과를 가져올 것이라고 기대한다.
무료화로 운임 4,200만 유로(589억 1,000만 원)가 감소할 것으로 보고 근로자들에게 교통비 세액 공제를 허용하는 법안을 추진 중이다. 판매 대금 감소액은 사실 교통 시스템 운영비 4억 9,100만 유로(6,887억 원)와 2023년까지 계획된 투자액 22억 유로(3조 858억 원)에 비하면 매우 적은 금액이다. 바우슈 장관은 무료 교통만으로 네트워크 이용이 확대하지는 않겠지만 모든 서비스에 걸친 광범위한 투자가 중요하다고 말했다.
빈 방식, 1일 1유로
룩셈부르크는 무료화가 자가용 의존도를 줄이는 데 기여하지 못했으나 다른 곳에서는 교통 네트워크에 이미 많은 투자를 하고 합리적인 요금 체계로 성과를 거두고 있다.
오스트리아 빈은 연간 여행 패스 가격을 2012년 5월 449유로(63만 원)에서 365유로(51만 2,000원)로 인하한 후 대중교통 이용이 급증했다. 빈 인구의 절반인 82만 2,000명이 1년 장기 패스를 이용하며, 지하철·트램·버스 이용자가 38% 증가했다. 장기 패스 이용자는 2011년 32만 1,000명이었다. 패스 가격이 더 싼 어린이와 대학생을 포함해 빈의 190만 인구 중 약 110만이 현재 장기 패스를 구매해 대중교통을 이용한다. 빈 모델은 큰 세수 결손 없이 대중교통 이용을 확대하려는 다른 대도시에 좋은 본보기가 된다.
빈이 하루 1유로짜리 교통 패스를 도입하기 전 비판자들은 룩셈부르크처럼 다른 유럽 도시보다 빈의 교통 요금이 상대적으로 저렴하다고 반대했다. 런던의 6개 지역을 포함한 1년 교통 패스가 2,640파운드(401만 원)이고 빈보다 인구가 25% 적은 더블린은 1년 교통 패스 가격이 1,950유로(273만 5,000원)이다.
빈의 대중교통 운영기관인 빈 철도(Wiener Linien)는 시정부와 중앙정부로부터 연간 보조금 7억 유로(9,818억 원)를 받는다. 시정부는 2012년부터 주차 위반 요금을 60% 올리고, 근로자 수가 많은 대기업을 대상으로 교통세의 일종인 지하철세를 도입해 근로자 1명당 매달 약 2유로를 세금으로 부과한다.
빈 모델은 유럽의 다른 도시들이 주목하고 있다. 마이클 뮐러 베를린 시장은 최근 자동차 의존도를 줄이고 대기오염 저감을 위해 단계적으로 1일 1유로의 빈 모델을 도입할 예정이라고 밝혔다. 1년 교통 패스 요금이 보통 761유로(106만 7,000원)인데 요금이 절반으로 줄어드는 셈이다.
1월 들어 본과 남서부의 로이틀링겐 등 독일의 다른 도시도 1년 요금 365유로인 교통 패스를 도입했으며, 뮌헨·에센·헤렌베르크·만하임도 비슷한 대중교통 요금 인하 정책을 논의 중이다. 유럽의 다른 도시도 EU의 대기오염 목표 달성을 위해 비슷한 조치를 검토 중이다.
빈 모델을 채택해 대중교통 이용자가 증가하더라도 교통 네트워크 운영자는 증가한 이용자를 나르기 위해 더 큰 차량을 도입하고 운행 횟수를 늘려야 한다.
독일 본에서 1년 교통 패스를 1만 7,000장 공급했으나 5,258장만 팔렸다. 시 당국은 앞으로 판매가 늘어날 것으로 보지만 하루 1유로 정책은 본 같은 작은 도시에 연간 2,300만 유로(322억 6,000만 원)의 재정 부담을 안겨준다.
현재 전 세계에서 어떤 형태든 무료 대중교통 정책을 도입한 도시가 100곳이 넘는다. 대부분 인구 10만 미만의 작은 도시지만 탈린, 빈, 룩셈부르크, 캔자스시 같은 규모가 큰 도시에서 점차 무료제를 도입하고 있다.
2019년 7월 로마가 쓰레기를 재활용하는 통근자에게 교통 요금을 무료화하는 1년 예정의 새로운 시범 서비스를 시작했다. 승객이 플라스틱 페트병(0.5~2L)을 반환하면 페트병 1개당 0.05유로의 크레딧을 주고, 이것으로 디지털 티켓을 구입할 수 있다.
시내를 한 번 돌거나 버스 환승 포함 100분 동안 타는 표준 티켓 가격이 1.50유로(2,100원)인데 페트병 30개를 반환하면 이 표를 살 수 있다. 시는 전철역 3곳에 재활용 수거함을 설치했다.
이는 2018년 9월 비슷한 정책을 시행한 이스탄불을 벤치마킹한 것으로, 플라스틱 재활용을 높이고 대중교통 이용을 장려하는 일석이조의 정책 효과를 노린다.
