《월간 지방자치》는 공무원 정치 중립에 대해 대한민국 학자들의 다양한 의견을 들었다.

기획·정리｜편집부 (정리는 가나다 순)

 

 

 

 

 

 김태룡｜상지대학교 행정학과 교수

대부분의 공직자가 정치적 중립의무를 이행하고 있지만 일부 정치적 성향을 보이는 공직자들이 있는 것은 사실이다. 하지만 대부분의 공무원은 이 같은 정치적 성향을 보이는 공직자들에 대해 비판적이다. 정치적 표현의 자유 확대는 기본적으로 정치적 중립의무를 위반하는 것이기 때문에 지방자치 강화에 도움이 되지 않는다. 그렇지 않아도 자치단체장을 둘러싼 선거로 인해 지역 민심이 지나치게 파열되고 있는 현실에서 공무원의 정치적 표현의 자유는 이러한 분열과 파쟁을 더욱 가속화할 뿐만 아니라 그나마 공직에 대해 기대나 신뢰마저 파괴할 가능성이 농후하다. 

 

 

 

 

 

 

명승환｜인하대학교 행정학과 교수·한국정책학회장

 

기본적으로 공무원의 정치적 중립은 필수다. 하지만 정치적 중립에서도 당파성과 비 당파성의 문제는 구별되어야 한다고 생각한다. 우리나라 공직자들은 정치적 중립을 지나치게 엄격히 해석하는 경향이 있고 정치와 관련된 당파적인 측면이 매우 강하다. 정치적 대립으로 사회 갈등이 생기는 우리나라 현실에서 매우 주의해야 하며 앞으로도 조심스럽게 지켜져 나가야 한다고 생각한다. 현장 공직자들도 제3자의 객관적인 입장에서 정치적 중립성을 지켜야 한다. 그렇지만 지나치게 조심하려는 경향이 있어 평범한 지역 활동조차 하지 않으려는 인상을 받고 있다. 즉 공적인 업무 이외에는 비당파적인 정책적 견해 등을 제시하는 것조차 언급하지 않으려 한다. 이에 ‘영혼 없는 공무원’이라는 비판이 나오고 있다. 지방공무원은 지역에서 여론을 주도하며 지역의 역량을 증대할 수 있는 주요한 능력 자원이다. 따라서 비 당파적인 부분이라면 자유롭게 공무원들의 활동을 전개하도록 하여 지역에 공헌하도록 유도해야 한다. 일본 공무원들에게도 정치적 중립성이 강조되고 있지만, 지역 내 시민단체의 활동에는 일상적이고 적극적으로 그리고 자유롭게 참여하고 있다. 예를 들어 자신의 공공 업무 이외에도 어린이지원, 복지단체, 노인지원 등 개별적으로 다양한 형태의 단체를 조직하거나 활동에 참여해 나가는 활동을 해 나가고 있다. 선거에 영향을 주거나 당파성을 강조하는 활동은 제어돼야 하지만 지방의 자치능력을 강화하는데 공무원의 능력을 활용할 수 있다면 이는 적극적으로 강화하도록 해야 할 것이다.

 

 

 

 

 

 

소순창｜건국대학교 행정복지학부 교수

 

선거 운동과 관련해 현행 선거법상 금지되는 활동 정도가 불합리한 측면이 많다. 언제나 자신을 알릴 수 있는 사전·사후 선거운동이라는 개념을 재고할 필요가 있다. 선거법 위반 사항에 대해서도 큰 틀에서 규제하는 방향보다는 적극적으로 활동할 방안을 모색해야 한다. 선거공영제의 완전 실시를 통하여 참신한 정치인들의 발굴이 시급하다. 현 제도는 가진 자와 지명도가 많은 사람에게 유리한 입장으로 이루어지고 있다. 공무원의 정치적 중립에 대한 개념을 재고하여 정치적으로 활동할 수 있는 방향을 적극적으로 표현할 수 있도록 해야 한다. 공무원이자 국민이라는 입장에서 접근할 필요가 있다. 공무원의 정치적 중립은 업무 추진 과정에서 요구되는 것으로 한정할 필요가 있다. 공무원의 정치적 표현의 자유 확대는 별로 우려할 것은 없다. 중앙정치의 내용이 지방정치 및 행정을 좌우할 수 있는 측면이 있다는 우려가 있지만 큰 틀에서는 긍정적인 측면이 있다고 본다. 정치라는 것은 서로의 가치를 결정하고 배분하는 것이라는 측면에서 정치적인 의사를 표현하는 시민, 정치인이 됨으로써 지방자치나 지방정치의 활성화가 이루어질 것으로 생각한다. 

 

 

 

 

 

 

심익섭｜동국대학교 행정학과 교수

 

공무원의 정치적 중립은 당연한 공직윤리요 행정원칙이나 이제는 개념 이해를 달리할 때다. 지금까지의 ‘소극적 정치 중립’으로부터 이제는 ‘적극적 정치 중립’으로 변경할 때! 적극적인 정치적 중립의 원칙이란 무엇을 금지한다는 차원이 아니라, 정당가입이나 정치활동 등 모든 정치 활동의 자유 보장을 전제로 한다. 다만 근무시간이나 공무 수행과 관련해 정치적 중립을 유지하도록 권리(정치 활동의 자유권)와 의무(정치적 중립의 원칙)를 분명히 한다는 것이다. 정치활동의 자유는 공무원의 당연한 권리(공무원 이전에 그들도 국민)다. 다만 국민의 공복이요 공공선과 공익성 차원에서 공직 수행과 관련된 정치적 활동을 자제하고, 특히 공무 수행과 관련해서는 철저히 금지하면 충분하다. 아무것도 못 하게 하는 바람에 한국 공무원은 ‘영혼도 없이 장관(정치공무원)에 휘둘리는 것’임을 직시하고, 공직사회 안에서도 적극적으로 정당표방을 하는 것이 오히려 여당 정치인들(정무직)이 관료제를 좌지우지 못 하게 하는 방편이 된다(적극적 정치적 중립). 

 

 

 

 

 

육동일｜충남대학교 자치행정학과 교수

 

공무원들은 정치적 중립 의무에 대해 이중적 태도를 보인다. 민주화되어 가는 사회에서 국민 개개인이 누려야 할 자유와 평등의 권리는 보장되어야 하므로 공무원의 정치적 자유는 더욱 더 허용되어야 한다고 주장한다. 공무원들의 공적 부분과 사적 부분을 구분해 정치적 자유를 허용해야 한다고 보면서 그것을 어기면 다른 제도적 장치로서 견제하면 된다고 강조한다. 반면 지방선거에서 나타난 공무원들의 줄서기 관행이 노골적으로 횡행하고 있을 뿐만 아니라 선거 후 단체장들의 논공행상에 따른 매관매직이 공공연하게 자행되어 선심성이나 보복성 인사가 점차 제도화되고 있는 현실을 개탄하며 지방선거와 지방자치 무용론까지 주장하고 있다. 따라서 공무원의 정치적 중립성이 더욱 엄격하게 통제되어야 한다고 생각하는 공무원들이 증가하고 있다. 현재 만연하고 있는 공직풍토와 왜곡된 지방선거를 바로잡지 않고서는 공무원의 정치적 자유의 확대가 가져올 긍정적인 측면보다 부정적 측면이 훨씬 더 클 것이 틀림없다. 공직자들의 후보 줄서기 관행은 공명선거를 훼손할 뿐만 아니라 지방자치의 근간을 뿌리째 흔들고 있다. 지방선거에서 암암리에 관행화되어 가고 있는 불법·편법 그리고 부패와 비리 문제를 해결하지 않고는 공무원의 정치적 자유의 확대가 오히려 더 큰 피해자와 가해자들을 양산할 가능성을 우려하고 있다. 민선 7기를 출범하기 위한 지방선거가 진행되고 있다. 이번 선거가 현행법과 제도에 입각한 공무원들의 정치적 중립이 보호되고 지켜져야만 지방자치도 뿌리내릴 수 있을 뿐만 아니라 공직사회도 보다 깨끗해지고 전문화될 수 있을 것이다. 선거 후에도 정치적 중립 의무를 위배하고 후보에게 줄을 서는 등 선거에 노골적으로 개입한 공무원들은 발본색원해 선량한 공무원들을 보호해야 한다. 당선된 단체장들의 보은 인사나 이권 챙기기 같은 종전의 일탈 행위가 발붙이지 못하도록 공직자의 자세나 의식을 확고히 해야 할 것이다.

 

 

 

 

 

이근주｜이화여자대학교 행정학과 교수·한국인사행정학회장

 

현대 행정은 정치 분야에서 정책을 만들고 행정은 단순하게 정책을 집행만 한다는 정치행정2원론 (Politics-Administration Dichotomy)보다는 공무원들이 더욱 적극적으로 정책 형성에 관여할 필요가 있고 실제 그렇게 하고 있다는 관점에서 정치행정2원론을 배척하는 태도를 보이는 경우가 많다. 이 경우 용어를 좀 더 정확하게 쓰면 정치행정2원론보다는 정책행정이원론(Policy-Administration Dichotomy)을 배척한다고 보는 것이 더 정확할 것이다. 정책-행정으로 구분하는 처지에서 보면 공무원이 정책 결정 단계에 개입하거나 영향을 미치는 것은 정치적 입장이나 견해에 근거하는 것이 아니라 정책 전문성에 그 근거를 두고 있다. 부처에서 정책을 장기간 다루면서 축적된 전문성을 바탕으로 법 제정과 개정을 통하여 정책 결정에 직·간접적으로 참여하거나 의사를 표현하는 것(그러한 역할을 할 수 있는 선거직·선출직에 나가거나 혹은 공무원으로서 관련된 입장을 표현하는 것)은 더욱 합리적이고 타당한 정책을 만드는 데 크게 기여할 수 있을 것이다. 따라서 공무원 자신이 관여하고 있는 정책 입장을 합리적이고 적법한 방법을 통하여 표현하거나 참여할 수 있게 하는 것이 필요하다. 어느 정도가 적절한 수준이고 어떠한 방법이 가장 바람직한가에 대한 논의는 논리적이고 학문적인 논의임과 동시에 사회 전체적인 논의와 동의과정을 거쳐야 하는 이슈다. 미국에서 공무원의 정치적 중립의무가 생긴 이유는 엽관제의 축소와 실적주의 도입과 밀접하다. 정치적 기준으로 공무원을 임면하는 엽관제에서 실적주의 적용을 받는 직업공무원으로 바뀌면서 신분보장, 정년보장의 대가로 정치적 중립의무가 부여되었다. 따라서 민주주의 국가에서 공무원의 정치적 중립의무 논의를 하게 되면 실적주의 적용을 받는 직업공무원의 지위에 대한 논의도 함께 해야 할 필요가 있다. 이 부분이 바로 사회 전체적인 논의를 해야 하는 이유다. 

 

 

 

정정화｜강원대학교 글로벌인재학부 공공행정학과 교수·차기 한국지방자치학회장

 

지방선거에서 공무원의 정치적 개입은 매우 큰 영향력을 미칠 수 있기 때문에 공무원에게 정치적 중립을 요구하는 것은 합리적이라고 본다. 지역사회에서 공무원들은 직위의 고하를 막론하고 업무상 또는 사적인 이유 등으로 지방선거에 영향력을 행사할 수 있는 위치에 있다. 특히 지방자치단체장의 경우 당선이 될 경우 공무원 인사권을 장악하고 있고 재선에도 유리한 위치를 점하고 있는 상황에서 공무원에 대한 정치적 중립 의무를 완화할 경우 지방선거가 매우 혼탁해지고 소위 ‘줄서기’로 지방행정의 실종을 일으킬 우려가 매우 높다. 현재 지방선거에서 정당 공천제가 허용되고 있는 상황에서 공무원의 정치적 중립을 완화할 경우 지방선거에서 정당 공천제로 인한 폐해가 더욱 심화할 것으로 우려된다. 특정 지역에서는 특정 정당의 공천이 곧 당선으로 이어지는 상황에서 공무원의 정치적 중립의 의무마저 완화될 경우 지방정치의 부작용이 우려된다. 공무원의 정치적 표현의 자유를 완화함으로써 폐해를 줄이기 위해서는 지방선거에서 정당 공천제를 폐지하는 방안이 선행되어야 한다. 정당 공천제를 허용하는 상황에서 공무원의 정치적 중립 의무마저 완화할 경우 지방자치가 중앙정치의 대리전으로 혼탁해질 우려가 있다. 그러나 최근에 논란이 되는 SNS상의 ‘좋아요’ 이모티콘이 공무원의 정치적 중립에 어긋난다는 것은 국민의 표현 자유를 지나치게 제한하는 것으로 판단된다. 공무원도 국민의 일원으로 명백하고 적극적인 정치적 의사의 표출이 아닌 단순한 ‘좋아요’ 표현조차 선거법으로 단속하는 것은 지나친 조치로 개선이 필요하다.

 

 

 

 

 

 

채원호｜가톨릭대학교 행정학과 교수

 

현재 선거법상 금지되는 활동이 과하지 않아 당분간 유지할 필요가 있다. 선거운동 외에 공무원의 정치적 표현의 자유와 관련해 현 정부에 대해 비판적 글을 게시하거나 시국선언을 하는 것, 공무원의 정당가입 등 금지되는 사항에 대해서는 정치적 표현의 자유 신장보다는 명령복종의 의무 규정을 보완할 필요가 있다. 공무원의 정치적 중립 의무의 개정은 당장 시급하다고 보기 어렵다. 그보다는 작년에 인사혁신처에서 입법 개정안을 냈던 국가공무원법 제57조의 개정이 필요해 보인다. 현재 국가공무원법 제57조는 ‘공무원은 직무를 수행할 때 소속 상관의 직무상 명령에 복종해야 한다’고 돼 있다. 개정안은 여기에 “상관 지시가 명백히 위법한 경우 이의를 제기하거나 따르지 않을 수 있으며 이로 인해 어떠한 인사상 불이익도 받지 아니한다’는 규정을 추가했다. 위법한 지시를 거부해 부당한 인사 조치를 당하면 민간위원이 포함된 고충심사위원회를 통해 구제하는 방안도 포함됐다. 박근혜 정부의 국정 농단과 이명박 정부의 국정원 댓글 조작 등은 권력자의 위법한 지시를 공직자들이 아무런 죄의식 없이 동조해 벌어진 일들이다. 지시를 따르지 않으면 끝까지 응징해 공직사회를 움츠러들게 했다. 개정안은 규정한 위법 지시 거부권은 공무원의 소신과 양심을 지키는 최소한의 안전장치인 동시에 ‘위에서 시키는데 어떻게 안 하느냐’는 변명 뒤에 숨어 승진 등 이익을 챙겨 온 일부 공무원의 보신주의를 막는 일석이조의 효과를 기대할 수 있다.

 

 

 

 

최진봉｜성공회대학교 신문방송학과 교수

 

공무원이라 하더라도 국민의 한 사람으로서 헌법에 보장된 정치적 표현의 자유는 보장되어야 한다고 생각한다. 이런 관점에서 공무원의 정부에 대한 비판 역시 타당하다면 당연히 허용되어야 한다. 그런데 현재 법률은 비판의 내용이 타당한지 아닌지와 관계없이 공무원의 정부 정책 비판을 원천적으로 금지하고 있다. 공무원은 부당한 지시를 거부할 의무가 있다. 그리고 부정과 비리를 인지했을 경우 이를 적극적으로 알려야 할 의무가 있는 국민을 위한 봉사자다. 따라서 공무원들이 업무를 추진하는 과정에서 부정과 비리를 인지했을 때 아무런 제약 없이 이를 자유로이 밝힐 수 있도록 하기 위해서라도 정부에 대한 공무원의 비판은 허용되어야 한다. 공무원의 정당가입 문제는 좀 더 심도 있는 논의가 필요한 부분이라고 생각한다. 공무원은 선거나 정치적 사안에서 중립을 취해야 하기 때문에 공무원의 정당가입 허용 문제는 심사숙고 후 결정해야 할 것이다. 공무원의 정치적 표현의 자유 확대가 지방자치 강화에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 생각한다. 공무원에게 정치적 표현의 자유가 보장되면 지방정부에 근무하는 공무원들은 자신들이 맡은 업무와 관련해 지방정부가 잘못된 정책을 추진할 경우 이를 적극적으로 지역민들에게 알릴 기회를 제공해 줄 수 있을 것이다. 나아가 지방정부에 부정과 비리가 있으면 실무에서 업무를 담당하고 있는 공무원들이 이를 적극적으로 지역민들에게 알릴 수 있도록 하기 위해서도 공무원들의 정치적 표현의 자유는 반드시 보장되어야 한다. 공무원의 경우 정치적 중립을 위해 적극적인 정치 활동은 제한을 하더라도, 정치적인 사안에 대해 개인의 의견을 표현하는 자유는 보장해야 한다. 공무원들에게 자유로운 의사 표현과 토론을 보장하는 것은 건강한 공직사회를 만들어가는 기초이기 때문이다. 편중된 권력은 부패를 낳을 수밖에 없고 권력을 견제하고 감시하는 일은 공직 현장에서 실무를 담당하고 있는 공무원이 가장 잘 할 수 있는 일이다. 따라서 공무원들이 권력에 대한 감시와 견제 역할을 제대로 수행할 수 있도록 공무원에게 정치적 표현의 자유가 보장되어야 할 것이다.