안영훈｜한국지방행정연구원 연구위원

일(직무) 중심의 외국 지방공무원 제도

우리나라는 중앙부처 공무원이든 지방공무원이든 모두 ‘사람(계급)’ 중심으로 선별 제도를 운용하고 있다. 반면 대륙법계 국가인 프랑스와 영미법계 국가인 미국 모두 공직자 선발 시 ‘일자리’ 중심의 채용제도를 시행하고 있다. 즉, 프랑스와 미국은 ‘직위분류제’라고 하는 공직의 업무(예정임용 직위)를 중심으로 그 수행요건에 맞는지 충족 여부를 따져서 공무원으로 임용하는 ‘일자리’ 중심제도다. 

물론 개별 직무에 따른 적합한 인력을 선출하는 방식은 우리나라와 같이 채용인력을 총괄해서 선별하는 계급제 형 공무원 채용제도보다 행정비용이 증가하는 것은 사실이다. 또한, 업무 간 유동성을 제한시키기도 하고 보편적이고 완전한 객관성에 기초해 정당화하기가 쉽지 않으며 직무상 개별 특성이 상당하다는 등의 부작용이 발생할 여지도 있다. 이러한 이유로 미국은 공무원 채용 시 인사위원회 및 윤리위원회의 역할을 강화했을 뿐만 아니라 공인 ‘자격증 인증제’의 활용성이 높다. 프랑스도 공무원 개혁정책을 통해 지속해서 직군 내 각기 다른 내부구조의 화합을 유도하고, 같은 직무를 맡은 직원들을 통합하는 데 초점을 맞춰 개편작업을 계속하고 있다. 

직무 중심의 지방공무원 채용제도 확대 필요

이처럼 우리나라의 공무원 채용제도에서 일 중심으로 채용하는 제도가 있다. 바로 고위공무원단의 운영시스템이다. 예를 들어 우리나라 고위공무원단 임용예정 직위에 대한 적법성 요건을 보면, 심사기준의 경우 임용자격요건 충족 여부에 있어서 개방형 및 공모 직위별 직무수행요건에 관한 충족 여부를 판단하고, 당해 직위의 채용자격요건인 학력·자격증·경력 등의 충족 여부도 기준으로 살펴본다. 또한 개별법령에서 정한 자격요건 등이 갖춰져 있는지 등도 본다. 

이와 유사하게 프랑스와 미국(뉴욕시)은 지방정부가 개별적이면서 자율적으로 인사채용제도를 활용하고 있다. 즉 두 나라는 직위 분류 시스템을 기반으로 공무원 임용제도상 다양한 방법으로 충원할 수 있도록 운영한다. 신규임용자의 경우 일반 젊은이에 대하여 공무원 후보자로서 공무원 학교에 입학시험을 통해서 충원하거나, 일반 하위직의 경력직 공무원에 대해서는 자격시험을 통해서 승진이나 전직의 기회를 부여하거나 동일 직군이 아닌 다른 직군으로의 전환기회를 부여하고, 동일 직군에서 다른 계급(A, B, C)으로의 승진을 위한 시험기회를 줘 공무원 스스로 자기계발의 기회를 잘 활용할 수 있도록 유연하게 운영하고 있다. 

이는 인사운영제도상 상당히 복잡하고 개별적인 운영체계다. 한편, 다양한 경력직 공무원 지위를 얻게 함으로써 내부적으로 유연한 관리 제도를 채택하고 있는 공직사회 전반에 비추어볼 때 긍정적인 면이 더 크다. 

프랑스는 중앙정부와 지역정부 차원에서 인사위원회가 인사관리를 총괄하고, 미국은 도시정부 중심으로 인사위원회가 중심이 되어 채용·시험·승진 등을 자율적·개별적으로 관리하고 있다. 그런데도 ‘승진’ 문제 등의 경우는 직종군 이동으로 항상 객관성을 갖기 위한 공개경쟁시험이 중심이 되고 있어서 승진에 따른 부정부패 문제는 없다고 봐야 한다. 그리고 자유재량에 의한 정치적 임명은 법적으로 정해진 특정직위에 대해서만 이행되고 한시적으로 제한되어 있어서 그에 대해서도 법적인 채용 근거를 갖고 운영된다.

개별 지방정부 중심의 유연한 인사관리제도를 위한 대안

직무 중심의 인력 채용을 확대하려면 채용자격에 관한 객관성을 높여야 한다. 이를 위해 미국과 프랑스는 서로 조금은 다른 ‘자격 인증제’에 기초하여 인력채용에 활용한다. 미국은 지방공무원 역량교육과 관련해 교육 이수에 따른 인증 제도를 활용한다. 많은 직종을 기반으로 해당 직무 적격자를 선발하는 인사제도이기 때문에 공무원의 경력관리, 승진 등을 위해서는 결과적으로 개인의 교육수준, 자격요건 등을 증명할 수 있는 직종별 ‘자격 인증제’가 중요시되고 있다. 이러한 자격 취득에 초점을 둔 지방공무원 역량교육이 민간부문, 대학 등과 협력하여 이행되고 있다. 개인별 휴가제도 및 교육훈련시간 예치제도 등도 적극 활용하고 있다.

프랑스에서도 일반인뿐만 아니라 공무원들을 대상으로 한 교육훈련 및 인증제도를 활용하고 있다. 즉, 프랑스 정부는 공직자를 포함한 일반 근로자(구직자 포함)를 대상으로 직업능력개발훈련을 위한 개별휴가제도, 전문직교육 계약제도, 개인별 직업능력개발훈련 적립제도, 전문직업교육훈련 지원 및 정보제공 서비스, 능력개발훈련 이수 후 직무역량 인증제 등의 다양한 혜택을 주고 있다. 이와 함께 인증제 종류는 크게 3가지로 학위인증, 전문직인증, 전문교육기관의 평가결과 후 인증제 등을 공무원들에게도 적용하고 있다. 특히 개인별 직업능력개발훈련 적립(예금) 제도(le compte personnel de formation, CPF)의 경우, 공무원들에게는 매년 20시간씩 적립할 수 있도록 하였고, 통상 6년을 한 시기로 보고 최대 120시간까지 교육을 보장하고 있다. 이러한 적립제도를 통해서 내부진급 후 교육, 시험 준비교육, 역량교육, 개별교육 등을 받을 수 있으며 그 대상은 정규직뿐만 아니라 비정규직 공무원도 동일하게 혜택을 받아서 자신의 직종군에서 다른 직종군으로 전직을 통한 승진 및 경력관리 등을 하고 있다. 

이처럼 프랑스와 미국의 전반적인 인사관리제도는 지방정부가 개별 인사위원회를 중심으로 시행하고 있다. 특히 프랑스는 제도적으로 하나의 일자리(직무)가 없어지면 그 직무를 맡은 공무원의 역량을 국가기관이나 지방자치단체가 공동으로 활용하는 교육기관에서 공무원 역량을 높이거나 전환하도록 기회를 부여해 전보, 파견, 새로운 직업군으로의 이동을 촉진하는 데 도움을 주고 있다. 인사위원회 이

외에도 채용시험 운영 등을 위해서는 공통으로 또는 개별적으로 ‘인재개발원’ 등이나 ‘시험주관기관’이 공무원 시험제도를 보다 정교하고 객관적으로 운영하는 시스템을 발전시켜 왔다. 우리나라도 향후 지방분권적인 지방공무원제도의 운용을 고려해 볼 때 이러한 제도 도입을 위해서 더 많은 연구가 필요하다.

비정규직 및 여성 공무원 인력 기회 확대 필요

프랑스와 미국 공무원제도에서 나타나는 또 다른 중요한 특징의 하나는 바로 정규직 공무원이 아닌 비정규직 또는 전일직 공무원이 아닌 시간제 공무원 제도의 운용이 상당히 일상적이고 유용하게 활용되고 있다는 점이다. 특별히 여성 공무원의 경우에 이러한 비정규직과 시간제 공무원 직위를 많이 점하고 있어서 이와 관련한 제도 개선이 급선무라고 할 것이다. 즉 직업공무원 제도에 있어서 정규직 공무원 중에도 전일직이 아닌 시간제 형태로 일하는 정규직 공무원제도를 활용하고 있다. 시간제형 또는 비정규직형 공무원들이 상당수를 차지하고 있다는 점이다. 그뿐만 아니라 지방공무원 중 여성 공무원의 경우, 미국과 프랑스 두 나라는 전체 인력 중 평균 50~60% 정도 차지하는 것으로 나타났다. 또 비정규직 인력 중 비정규직 여성 공무원 비율은 약 70%로 높다. 더구나 기술직 분야에서 비정규직 여성 공무원의 활용도도 높아서 두 나라 모두 기술직과 일반직 모두 비정규직, 시간제 공무원 활용이 두드러진 것도 특징이다. 다시 말해 다수 여성이 이러한 제도를 활용하고 있는데 이는 핵가족 중심의 가족제도상 출산을 장려하고 여성 보호에 중점을 두고 있는 사회보장제도 운용에 근거하고 있는 등 여성에게 다양한 혜택을 부여하는 제도적 이점 때문이다. 이러한 점에서 앞으로 출산율 저하에 따른 인구감소와 여성 인력의 사회 진출 증가, 노령화 등 노동연령의 증가세처럼 사회 전반의 변화를 충분히 고려해 새로운 방식의 중·장기적인 공직 채용제도를 개편하는 것이 필요하다.