이기우

인하대학교 교수

지방교육자치행정기관 구성에 관한 다양한 입법례 

지방교육자치행정기관의 구성은 국가에 따라 매우 다양하여 일률적인 패턴을 얘기하기는 어렵다. 우선 지방교육자치기관의 구성단위를 살펴보면 우리나라처럼 수백만 내지 1000만명이 넘는 광역지역을 단위로만 구성하는 나라는 찾기 어렵다. 우리나라의 지방교육행정체제를 형성함에 있어서 많은 영향을 주었던 미국은 물론 독일이나 프랑스, 스위스, 일본 등 어느 나라를 보더라도 지방교육자치기관은 기초지역을 중심으로 구성되어 있다. 기초단위의 지방교육자치행정을 전제로 하고 부가적으로 광역적인 지역단위에도 실시하는 형태를 취하고 있다. 한 개 또는 수 개의 학교를 운영하고 있는 기초지방자치단체별로 교육행정기관을 구성하고 있는 것이 일반적이라고 볼 수 있다.

지방교육자치기관을 지방자치단체와 별개로 구성하는지 여부에 대해서는 여러 가지 입법례가 있다. 우리에게 많은 영향을 준 미국에서도 지역에 따라 매우 다양하다. 학교구(school district)를 일반 지방자치단체와는 별개의 지방자치단체로서 인정하는 지방자치단체가 있는가 하면 일부 지역에서는 양자를 통합하여 운영하기도 한다. 스위스도 지방자치단체에 따라 매우 다양하다. 스위스는 정치적 지방자치단체(Politische Gemeinde)와는 별도로 학교지방자치단체(Schulgemeinde)를 따로 두고 있는 곳도 있고 양자를 통합하여 통합지방자치단체로 운영하는 곳도 있다. 최근에는 적지 않은 곳이 학교지방자치단체를 정치적 지방자치단체와 통합 하고 있다. 그 밖의 대부분의 국가에서는 교육지방자치단체를 따로 두지 않고 지방자치단체의 한 기관으로써 지방교육기관을 두고 있다. 예컨대 독일, 영국, 일본 등이 이에 속한다.

지방자치단체의 기관으로 교육행정기관을 구성하는 경우에도 다양한 입법례가 있다. 영국에서는 다른 지방행정기관과 마찬가지로 지방의회의 상임위원회인 교육위원회 소속기관으로 지방교육기관을 구성하는 경우도 있고, 일본처럼 합의제 집행기관으로 교육위원회를 설치하는 경우도 있다. 대부분의 국가에서는 지방자치단체장의 보조기관으로 학교관련 부서를 설치하는 방식을 채택하고 있다. 예를 들어 독일에서는 지방교육사무를 일반행정사무로 보고 지방자치단체장의 보좌기관인 교육·청소년과 등에서 학교의 설치·운영에 관한 사무를 하고 있다. 교육감이나 교육위원의 선임방식에 대해서도 다양한 입법례가 있다. 미국의 경우에는 주민이 직접 선출하는 곳, 지방자치단체장이 임명하는 곳, 교육위원들이 선임하는 곳 등 다양한 입법례가 있다. 대부분의 국가에서 지방교육자치기관은 지방자치단체의 보조기관으로 단체장이 교육행정기관의 장을 임명한다.

지방자치와 교육자치의 일원화

우리나라에서는 지방자치기관과 지방교육행정기관이 분리되어 칸막이 행정의 폐단이 여러 가지로 나타나고 있다. 지방교육행정기관의 분리로 인한 중복투자, 정치적 책임의 분산, 협력 부재로 인한 비효율과 사업추진의 어려움 등이 이에 속한다.

지방교육사무는 지방자치단체의 일반 행정기관과 유기적인 협조 하에 수행되는 일이 적지 아니함에도 불구하고 양 행정기관이 분리· 독립되어 있음으로 인하여 양자 간의 협조가 잘 이루어지지 않고 대립적인 문제에 대하여는 통합과 조정이 어렵다. 양자의 분리로 인하여 교육재정 지원을 비롯해 학교부지확보, 학교주변 정화, 교육시설의 설치 및 관리에 있어서 일반행정기관으로부터 적극적인 지원과 협조를 기대하기 어렵다.

교육행정기관을 별도로 분리, 독립시킴으로써 인건비가 증대됨은 물론 사무의 관리비용도 증대된다. 이는 교육여건의 개선을 위하여 투입되어야 할 교육비용이 행정비용으로 낭비되는 결과를 초래한다. 일반행정기관과 연계되는 경우에도 교육행정청이 별도로 이를 수행하여 중복 사무로 인한 비용증대가 발생한다. 전산 장비와 같은 시설도 공동 이용을 하지 못하고 각각 설치함으로 인하여 중복 투자가 이루어지고 있다. 지방자치단체의 보건위생환경과는 별도로 학교의 보건위생환경관련 인력을 새롭게 배치해야 하므로 인건비는 물론 사무처리 비용도 증대된다. 지방교육행정에 둘러친 칸막이는 지방교육을 발전시키는데 도움이 되는 것이 아니라 지방교육 문제를 해결하기 위한 지역교육 역량을 결집시키는데 장애가 되며 그나마 있는 교육자원을 분산시키고 있다.

지방행정기관과 지방교육행정기관의 분리로 인한 폐단을 시정하기 위해서 다음과 같은 방안을 생각할 수 있다. 하나는 지방교육행정기관을 시·도지사의 보조기관으로 설치하여 직접적인 관여와 책임을 보장하는 방법이고, 또 다른 하나는 지역교육청을 지방자치단체의 외청으로 존치시키되 교육행정기관의 수장의 선임에 있어서 시도지사와 연계를 맺도록 하는 방법이다. 전자를 행정적 통합이라고 한다면 후자는 정치적인 통합이라고 할 수 있다.

1) 지방교육행정기관의 보조기관화

지방자치단체의 교육행정기관인 교육감을 현재처럼 시·도지사와 독립된 별개의 지방교육행정기관으로 인정하는 것이 아니라 시·도지사의 보조기관으로서 설치하는 방식이다. 일반적으로 선진국의 경우에 교육국 정도로 인정하는 것이 보통이다.

한국에서는 지방교육행정의 규모가 매우 방대하고 규모도 크다는 점을 감안하면 교육부시장을 두고 그 보조기관으로 2~3개의 국을 설치하는 방안을 생각할 수 있다. 지방교육행정기관을 보조기관화한다고 하여 반드시 교육전문직을 폐지하는 것은 아니다. 전문성 보장을 위한 다양한 방안을 병존시킬 수도 있다 .

2) 교육감 선임방식의 개선

교육감 선임방식을 개선함으로써 지방자치와 교육자치 간의 정치적인 일원화를 실현할 수 있다. 현행교육감 직선제도가 교육감과 시·도지사의 협력을 어렵게 하고 대립과 갈등의 원인을 제공하는 경우가 적지 않고, 교육의 정치화, 변별력 없는 선거, 주민 무관심 등 직선제에 따른 여러 가지 폐단이 나타나고 있다.

이에 직선제도를 개선하여 지방자치와 교육자치의 일원화를 적극적으로 검토할 필요가 있다. 러닝메이트제도, 공동입후보제도 등 다양한 방안이 제안되고 있으나 시·도지사가 능력있고, 명망높은 교육감을 추대해서 임명하도록 하는 것이 대부분의 국가에서 가장 많이 채택하는 방식이고, 지방자치와 교육자치의 일원화에도 가장 기여하는 방식이라고 본다. 지방교육의 다양화와 주민근접성을 높이기 위해서는 시·군·자치구 단위로 지방교육행정을 확대할 필요가 있다. 이때 지방자치와 교육행정의 관계는 조례로 정하도록 하되 양자를 일원적으로 구성하는 것이 바람직하다.