지방자치법 개정의 기본방향
지방분권특별법 정신이 가장 존중되어야 할 규범으로 아래와 같은 3가지 원칙으로 함축될 수 있다.
1. 중앙정부와 지자체의 대등하고 협력적인 관계
중앙정부와 지자체는 각각의 고유한 권한이 존재하며, 헌법이 추구하는 가치를 실현하기 위해 사무의 성 질에 따라 권한이 배분되고 견제와 균형의 원리를 통해 실질적 법치주의와 민주주의를 구현한다.
2. 지자체의 자율성 확대 및 기초자치의 내실화
지역의 다원성과 특수성을 고양시킬 수 있는 신축적이고도 유연한 지방자치제도를 구축해야 할 것이며, 직접적인 이해관계가 있는 지역주민으로 하여금 스스로의 책임하에 결정하고 처리하도록 한다.
3. 지자체 내부의 실질적인 견제와 균형의 구현
기관대립형으로 지자체를 구성하고 있으므로 견제와 균형의 조화를 위해 지방의회의 입법기능과 전문성 및 입법활동을 지원할 수 있는 지원체계를 강화하도록 한다.
분야별 중점과제와 대안
1. 총강(제1장)
1) 지방자치법의 목적(제1조)
제1조 목적에 규정된 ‘국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계’를 ‘국가와 지방자치단체 사이의 대등 하고 협력적인 관계’로의 개정이 요청된다. 헌법 제117조 제1항에서는 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 규정한다. ‘법령의 범위 안’이라는 표현이 있는 이상 대등한 관계에 의문이 제기될 수 있다. 현행 헌법을 토대로 대등한 관계를 규정하기는 어렵겠지만 지방자치법의 상위법적 성격을 가진 ‘지방분 권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’의 기본정신과 기관위임사무 폐지가 보편적인 정책으로 제시되고 있으므로 ‘대등한’ 관계의 천명은 가능하다고 판단된다.
2) 지방자치단체의 사무범위 (제9조 제2항)
지방자치법에 예시된 사무 외 법률에 이와 다른 규정을 하고자 할 때에는 전국적 협의체와 협의를 할 필요가 있으며, 치안 및 교통단속업무를 포함시키도록 한다. 지방재정법 제27조의 2(지방재정부담심의위원회) ①다음 각 호의 지방재정 부담에 관한 사항 중 주요 안건을 심의하기 위하여 국무총리 소속으로 지방재정부담심의위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. 지방재정 부담을 유발하는 안건에는 지역 4단체가 추천하는 위원을 참여시켜 의견을 반영하고 있다. 결론적으로 지방재정법 제27조 2의 취지를 감안하면 사무의 배분에 관해 ‘전국적 협의체와 협의’를 하는 것은 바람직하다고 판단된다. 이 경우 지방재정법 제27조 2의 지방재정부담심의위원회와 같이 ‘사무배 분심의위원회’를 두고 지역 4단체의 의견을 반영할 수도 있을 것이다. 지방자치사무에 ①방범 등 치안에 관한 사무와 ②교통의 안전과 단속에 관한 사무의 신설 역시 시대적 추세에 부합된다고 판단된다.
2. 주민(제2장)
1) 주민의 감사청구(제16조)
감사청구의 상대방을 현행 시·도에서는 주무부장관에게, 시·군 및 자치구에서 시·도지사로 한 것을 ‘해당 지방의회’로 개정하는 방향이다. 해당 지역주민들의 감사청구권을 지방의회로 변경할 경우 지방자 치단체에 대한 상급단체나 중앙정부의 통제가 불가능하거나 주민의 권리가 제한될 수 있는가의 여부를 검토할 필요가 있다.
감사원법 제24조(감찰사항) ① 감사원은 다음 각 호의 사항을 감찰한다.
(1) 「정부조직법」 및 그 밖의 법률에 따라 설치된 행정기관의 사무와 그에 소속한 공무원의 직무
(2) 지방자치단체의 사무와 그에 소속된 지방공무원의 직무
감사원 감사에 의하여 지방자치단체의 사무가 제한 없이 통제된다. 그 밖에 기관위임사무에 대해서는 국 회의 국정조사와 감사가 실시된다. 결론적으로 이상과 같은 중앙정부나 상급기관의 감사와 통제를 감안하면 개정안과 같이 해당 주민의 감사청구 주체를 지방의회로 규정하는 것이 바람직하다고 판단된다.
3. 조례와 규칙(제3장)
1) 조례(제22조)
법령을 위반하지 않는 범위 내에서 지방자치단체가 자치에 관한 규정을 제정할 수 있도록 하는 동시에 조례 위반행위에 대한 벌칙을 다양화할 수 있도록 하여 보다 실효적인 자치입법권을 보장할 수 있어야 한다.
대법원의 판례에서는 조례제정권의 범위인 ‘법령의 범위 내’를 그 내용이 주민의 권리제한이나 의무부과 와 관련된 것이 아닐 경우 ‘법령에 위반하지 않은 것’으로 해석하는 경향이 있으므로 개정안은 바람직한 것으로 판단된다.
단서조항이 삭제되더라도 법령에 위반한 조례는 제정될 수 없으므로 개정안은 국가적 통일성과 지방자치의 확대라는 균형점을 유지할 수 있을 것으로 판단된다.
2) 조례의 실효성 확보를 위한 형벌 도입(제27조)
지방자치법 제27조에서는 조례 위반행위에 대해 조례로 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있도록 하고 있으나, 이는 지방자치법 제22조 단서(다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다)에서 법률의 위임을 규정함으로써 그 실효성이 현저히 떨어진다. 지방자치법이 개정되기 이전(1994. 3. 16)에는 3월 이하의 징역 또는 금고, 10만원 이하의 벌금, 구류, 과료 등에 대한 규정이 존재했으며, 외국의 경우에도 조례위반 행위에 대해 형벌을 규정하고 있다는 점을 고려해야 한다.
과거 지방자치법에서는 형벌규정을 둔 경험이 있고, 지방자치법에 형벌의 근거규정을 둔다면 죄형법정 주의 원칙에도 위배되지 않으므로 지방자치의 신장을 위해서는 바람직하다고 판단되며, 조례제정 범위의 확대를 규정한 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법의 취지와도 부합된다.
4. 지방의회(제5장)
1) 의원의 보좌직원(제33조의 2 신설)
국회에서 『국회의원 수당 등에 관한 법률』 제9조에 의거하여 국회의원의 입법활동을 지원하기 위한 보 좌관 등 보좌직원을 두도록 하고 있는 것과 같이 지방의원의 전문성을 강화하기 위해 시·도의회의원에 게 필요한 유급보좌 인력을 두도록 하는 것이 필요하다. 광역의회의 보좌관제는 필요한 시기가 됐으므로 지방자치법 개정을 통하여 법적 근거를 마련하는 것이 타당하다고 판단된다.
2) 지방의회의 의결사항(제39조)
현행 지방자치법 제9조 제1항 제1호 자목에 지방자치단체 사무범위에 공유재산의 관리를 규정하고 있음에도 불구하고 같은 법 제39조에서 지방의회의 의결사항을 대통령으로 정하는 것에 한정하는 것은 바람직하지 못하다(중요재산의 취득·처분, 공공시설의 설치·처분 등). 지방의회는 해당 자치단체에 대한 전반적인 재정권을 가지고 있으므로 대통령령으로 한정하는 규정을 삭제하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.
3) 행정사무 감사권 및 조사권(제41조)
감사 및 조사기능의 내실화를 위해 ‘처리결과 보고에 대하여 적절한 조치를 취할 수 있다’는 조항의 신설 과 지방의회 소속의 독립적인 감사기구 설치방안을 고려할 수 있다. 지방의회에 감사기구를 설치하는 것 을 제외한 내용은 바람직한 개정방향으로 판단된다. 지방의회의 감사기구 설치는 집행부 통제에 대해 효 과를 발휘할 수 있겠지만 조직과 예산의 확대를 수반하므로 보다 신중한 검토가 요청된다.
4) 인사청문특별위원회의 설치(제57조의 2 신설)
현행 지방자치법상 지방공기업 사장 등의 추천후보에 대한 객관적이며, 공정한 경영능력에 대한 검증 없 이 이뤄지고 있으며, 시·도의 정무직 부시장·부지사도 단체장이 자유로이 임명하고 있으므로 의회의 청문회를 통한 검증의 필요성이 제기되고 있다. 지방공기업 사장 등에 대한 인사청문회 도입은 바람직하다고 여겨지지만 참모에 해당하는 부단체장에 대한 인사청문회 도입은 단체장의 권한을 과도하게 제한 하는 것으로 판단된다.
5) 전문위원(제59조)
전문위원의 직급과 정수를 대통령령으로 정하도록 하여 철저히 통제하고 있음은 지방의회를 무력화시키 는 것과 다르지 않다 할 것이다. 전문위원의 임면권을 지방의회 의장에게 두는 개정안 제3항은 바람직한 방향으로 판단된다. 그러나 전문위원과 지방공무원의 직급과 정수를 집행부 공무원과 달리 대통령령이 아닌 조례로 규정하는 것은 인사체계의 전반적인 측면을 고려해야 하므로 신중을 기할 필요가 있다.
6) 사무처 등의 설치(제90조)
지방의회 의원의 의정활동을 지원하기 위한 보좌인력 도입과 함께 국회에서 운영하고 있는 예산정책처와 입법조사처의 기능과 같이 입법 및 정책을 전문적으로 지원하는 가칭 ‘입법 및 정책전문기관’을 사무처 내에 설치·운영할 수 있도록 한다. 지방의회의 위상을 높이기 위하여 정책전문기관과 교육훈련기관의 설치에 관한 규정을 두는 것은 바람직한 것으로 판단된다.
7) 사무직원의 정원과 임명(제91조)
지방의회의 자치조직권을 보장하기 위하여 지방의회의 의장에게 사무직원에 대한 지휘·감독권을 부여 하고, 법령과 조례에서 정하는 바에 따라 임면·교육훈련·복무·징계 등에 관한 사항을 처리하도록 함으로써 지방의회 의장의 고유한 인사권을 보장해야 한다. 이 경우 다른 지방의회의 사무직원의 교류를 활성화시킬 수 있는 법적 근거를 마련할 필요가 있다. 지방의회의 자율성을 보장하기 위해 의장에게 인사권을 부여하고, 인사교류를 위하여 지방의회인사교류협의회를 두는 개정안은 바람직한 것으로 판단된다. 장기적으로는 의회직렬을 신설해 별도로 지방의회 주도로 충원하고 전보하는 방향의 개선이 요청된다.
5. 집행기관(제6장)
1) 국가사무의 위임(제102조)
국가위임사무에 대한 일정한 범위를 정하여 그 내용을 명확하게 할 수 있도록 위임의 근거를 법령 또는 조례로 정하도록 하여야 할 것이다. 또한 이를 근거로 위임사무에 소요되는 비용을 사무를 위임하는 기관이 전액 부담하도록 함으로써 국가 또는 시·도가 비용부담을 전가하기 위하여 사무를 위임하지 못하도록 한다. 국가위임사무에 대한 일정한 범위를 정하고 비용을 전액 부담하도록 하는 것은 기관위임사무의 폐지를 천명한 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법의 취지와도 부합된다.
2) 부지사·부시장·부군수·부구청장(제110조)
부지사·부시장·부군수·부구청장의 그 사무분장을 대통령령으로 정하도록 한 것을 지방자치단체의 조례로 정하도록 할 필요가 있다. 공무원의 정원이나 직급, 보수와 같은 과도기적으로 불가피하게 중앙 통제가 필요한 사항은 아니므로 개정안은 무리가 없다고 판단된다.
3) 행정기구와 공무원(제112조)
현행 지방자치법 제112조 제1항에서 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다고 규정하고 있으나, 이를 지방의회 소속 공무원과 집행기관 소속 공무원으로 나누어 규정함으로써 지방의회 의장의 인사권의 범위를 명확하게 한다. 개정안 지방의회 의장의 인사권 범위를 명확히 하고, 대통령령을 보다 구체화하고 있으므로 무리가 없다고 판단된다.
4) 직속기관(제113조), 사업소(제114조), 출장소(제115조), 합의제 행정기관(제116조)
지방자치단체의 직속기관, 사업소, 출장소 등 산하기관의 설치를 ‘대통령령이나 대통령령으로 정하는 바 에 따라 지방자치단체의 조례로’ 정하도록 한 것을 ‘지방자치단체의 조례’로 정하도록 한다. 개정안은 지 방자치단체의 사무범위를 확장한 개정안 제9조의 취지와도 부합되므로 바람직하다고 판단된다.
6. 재무(제7장)
1) 건전재정의 운영(제122조)
지방재정법에서는 지방자치법 제122조 제1항의 규정과 같은 취지의 재정운영에 관한 기본원칙을 규정하고 있으므로, 지방자치법 제122조에 대해서는 재정운영이 지방자치단체의 사무수행을 보장하는 범위 내에서 운영될 수 있도록 개정하고, 지방자치단체의 사무수행에 필요한 지방재정 운영원칙을 규정하는 것이 지방자치의 활성화에 도움이 될 것이다. 지방재정 확충을 위한 노력 및 사무와 재원의 일치를 요구하는 개정안은 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법의 규정과도 일치하므로 바람직하다고 판단 된다(그러나 개정안이 없어도 지방재정법에 따라 그 효력에는 변동이 없다).
2) 국가시책의 구현(제123조)
현행 지방자치법 제123조 제2항에서는 국가시책 추진을 위한 경비부담에 국고보조율과 지방비부담률 을 법령으로 정하도록 규정하고 있으나, 이는 지방자치단체에 재정적 부담을 주는 사항에 대하여 그 근거를 법률로 정하도록 하고, 지방자치단체의 장 등의 협의체와 미리 협의를 거치도록 하는 것이 지방자치의 확립을 위해서 타당하다고 할 것이다. 기관위임사무의 폐지와 사무와 재원의 일치를 지향하는 지방 분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법의 취지에 부합되므로 바람직하다고 판단된다.
3) 지방의회의 경비(제127조의 2 신설)
지방의회의 경비는 지방의회가 편성하여 이를 지방자치단체의 장에게 요구하고 지방자치단체의 장은 이 를 존중하도록 함으로써 적절한 견제기능이 이뤄질 수 있도록 하는 것이 바람직할 것이다. 지방자치단체 의 장의 예산편성권을 직접적으로 제한하는 것은 아니므로 바람직한 시도라고 판단된다.
4) 결산(제134조)
지방의회의 결산검사위원의 선임 및 운영에 관한 사항을 현행 ‘대통령령’에서 ‘조례’로 정하도록 한다. 지 방자치의 경험이 이미 축적되어 있으므로 개정안이 자치정신에 부합된다고 판단된다.
5) 지방세(제135조)
헌법상의 조세법률주의와 함께 지방세조례주의를 명문화함으로써 지방세를 부과·징수하는 직접적인 근거를 지방자치단체의 조례에 두는 것을 명확하게 할 필요가 있다. 법률에서 정하는 바에 따라 조례로서 지방세의 세목 등을 정하므로 조세법률주의에 저촉되지 않고 지방재정의 자율성을 높일 수 있는 방안이라 판단된다. 이를 위해서는 법정외세에 관한 예시적 사항이 제시될 필요가 있다.
7. 지방자치단체 상호 간의 관계(제8장)
1) 사무의 위탁(제151조)
현행 지방자치법 제151조에 의하면 지방자치단체가 소관사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하게 할 수 있다고 해놓고 이를 행정자치부장관 등 상급 자치단체에만 보고하는 것으로 규정하여 주민의 대표기관인 지방의회의 심의나 의결을 거치도록 하는 제도적 장치가 규정되어 있지 않아, 사전에 지방의회의 의결을 거치도록 한다. 지방자치단체가 소관사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하게 할 경우 주민의 대표기관인 지방의회의 심의나 의결을 거치도록 하는 것은 바람직한 것으로 판단된다.
2) 국가의 지도·감독 및 자치단체 사무에 대한 지도와 지원(제166조)
제9장 국가의 지도·감독이란 말은 지방자치 그 자체를 근본적으로 위축시키는 규정이며 불필요한 오해를 낳을 수 있으므로 국가와 지방자치단체 간의 관계로 개정돼야 하며, 지방자치단체의 사무에 대해서 국가는 지방자치단체가 요청하는 경우에 한하여 그 사무에 대해서만은 조언 또는 권고하거나 지도할 수 있 도록 해야 한다.
개정안 제9장의 제목과 지방자치단체가 요청을 전제한 지도 및 권고를 규정하는 개정안은 자치정신에 부합되므로 바람직하다고 판단된다. 이러한 내용은 법 제167조에서 규정하고 있는 국가나 시ㆍ도 사무 처리에 대한 지도ㆍ감독과는 성격이 다르므로 상급기관의 감사권을 제약하지도 않는다.
3) 중앙행정기관과 지방자치단체 간 협의조정(제168조)
행정협의회의 구성에 있어서 신뢰성과 공정성을 제고하기 위하여 국무총리 위촉직 4명 중 2명을 시· 도지사가 위촉하도록 하고, 또한 시·도지사가 중요한 사안이라고 판단하는 경우 재적위원 3분의 2(9명) 이상의 찬성으로 요구하도록 함으로써 구성에 있어서 형평성을 극복하고자 하는 것이다. 개정안의 취지에는 공감하지만 다수결의 원칙에 배치되므로 중립적 전문가와 시도지사의 추천인원을 대폭 확대하는 방안을 강구할 필요가 있다.
4) 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사(제171조)
국가의 지방자치단체 사무에 대한 감독 및 감사의 권한을 당해 지방자치단체가 국가로부터 위임받아 처리하는 국가사무에 한하도록 한다. 자치사무에 대해서는 중앙정부의 감사원 감사가 실시되고 있으므로 행정자치부와 상급단체의 감사는 국가사무에 한하는 것이 바람직하다고 판단된다.
8. 기타사항
1) 시·도지사직인수위원회 설치(제121조의 2 신설)
지방선거 이후 대부분의 당선 시도지사가 시도지사직 인수위원회를 설치하고 있으므로 이에 대한 근거를 법안에 마련하고 원활한 인수인계를 지원해야 한다는 의견이 있다. 시도지사직 인수위원회의 설치가 보편화되고 있으며, 실제로 중요한 기능을 수행함에도 재정적 지원근거가 마련되어 있지 못하다. 그러나 관련 내용을 지방자치법에 자세히 규정할 필요는 없으며 근거규정을 두되 구체적인 내용은 조례 혹은 규칙으로 정하도록 하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 따라서 제121조의 3 이하를 지방자치법에서 명시할 필요는 없을 것임으로 보인다.
2) 행정기구와 공무원의 정원(제112조)
지방자치법 제112조에 의하면 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 그 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며, 동 대통령령은 ‘지방자치단체의 행정기구 와 정원기준 등에 관한 규정’에 구체화되어 있다. 동 대통령령은 자치단체의 자치조직권과 인사권을 심하게 저해하고 있으므로 완전한 지방자치가 실현되기 위해서는 폐지할 필요가 있다는 주장도 제기된다. 그러나 기관위임사무의 폐지와 재정분권이 확립되지 못한 상태에서 동 규정이 폐지될 경우 무책임한 기구의 확대와 공무원의 증원이 나타날 수 있으므로 시기의 조정이 요청된다.
※ 위 원고는 전국시도의회의장협의회가 주최한 지방의회 선진화를 위한 지방자치법 개정방안 대토론회에서 박영강 동의대학교 행정학과 교수가 ‘현행 지방자치법의 개정과제와 대안’을 제목으로 발표한 내용입니다.
