이익현
한국법제연구원장

​현대국가의 임무
대략 5000여 년 전 정치적으로 중앙집권화된 이른바 세계 4대 문명은 나일강, 티그리스-유프라테스강, 인더스-갠지스강, 황하강 유역에서 형성되었다고 알려져 있다. 이들 4대 문명의 발상지를 중심으로 고대국가가 형성된 이래로 국가의 주된 임무 중 하나는 하천의 범람을 조절하고 가뭄에 대비하여 관개사업을 실시하는 이른바 ‘치수(治水)’였다.

산업혁명 이후 근대국가를 거쳐 소위 금융자본주의 시대를 지나고 있는 요즘 국가의 가장 중요한 임무는 과거의 국가가 물의 흐름을 조절하던 것에 빗대어 ‘돈’의 흐름을 조절하는 것으로도 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 조세, 재정, 금융 제도를 통해 국가가 ‘돈의 흐름’을 조절하는 것을 현대판 치수(治水)에 비유할 수 있을 것이다.

2015년도 대한민국 명목GDP는 1558.6조원 이었고, 국세(217.9조 원)와 지방세(71조 원)를 합친 조세 총액은288.9조 원, 공적연금·건강보험·고용보험 등을 합친 사회보장 기여금은 104.7조 원이었다. 국민경제의 대략 4분의 1 정도가 조세 및 사회보장기여금 등의 명목으로 국가로 흘러 들어갔다가 보건, 복지, 교육, 국방, 문화, 체육, 환경, 일반행정 등의 분야로 흘러나간다.

강의 흐름을 조절하고 경작지에 물을 대기 위하여 보를 설치하고, 둑과 제방을 쌓는 것과 마찬가지로 국가가정부로 흘러 들어오는 돈의 흐름을 조절하고 흘러 나가는 방향과 방식, 흐름의 양을 조절하기 위하여 설계하여 운영하는 제도적 장치가 조세법제와 재정법제이다. 지방재정 분권화의 기본적인 아이디어는 ‘특정 지방의 사정은 그 지역의 사람들이 가장 잘 알고, 중앙정부가 모든 공공서비스를 담당하기보다는 적절하게 지방정부
와 역할을 분담할 때 사회 전체의 후생수준은 증가한다’는 것이다.

이를 위하여 중앙정부는 일정 정도의 조세수입 확보 권한을 지방정부에 이양하고, 지역 간의 재정격차를 줄이기 위하여 중앙정부의 보조금제도 및 지방정부 간 보조금제도를 운영하고 있다. 그러나 이러한 지방재정 분권화가 그 목적을 효과적으로 달성하기 위해선 지방정부의 역량이 뒷받침되어야 한다.

한국의 지방재정 구조 및 시사점
한국의 지방재정 구조를 수입원 별로 살펴보면, 가장 큰 부분을 차지하고 있는 수입원은 역시 지방세이다. 2016년의 경우 지방세 수입은 64.8조 원이고, 이는 전체 재정수입의 39.2%에 해당한다. 지방세와 함께 세외수입을 합치면 지방정부의 자체재원 비율은 52.8%에 달한다. 이에 반해 의존재원에 해당하는 국고보조금과지방교부세는 각각 26%와 19.3%로 의존재원의 비율은 45.3% 수준이다.

"지방세와 관련한 법령체계를 정비하고, 지방세 행정의 역량을 강화하는 것은 지방재정 분권화의 기본이라고
볼 수 있다."

지방재정 수입원의 절반 이상을 차지하고 있는 지방세 및 지방세외수입은 지방재정 분권화의 근간을 이루고있는 부분이다. 따라서 이에 대한 법령체계와 그것을 집행하는 효과적이고 효율적인 행정조직 및 인력체계를 갖추는 것은 지방재정 분권화의 시작이라고 볼 수 있다.

특히 국세 법령체계 및 국세행정조직과 비교할 때 그에 상응하는 제도, 조직 및 인력 측면에서의 역량을 갖추는 것이 중요하다고 여겨진다.

조세법 이론체계상 지방세 행정을 하나의 생애주기와 같은 관점에서 바라보면 지방세의 부과모습, 징수모습,소멸모습, 구제모습, 처벌모습으로 구분해서 파악할 수 있다. 이 중 부과모습은 11개 지방세 세목에 대한 과세요건 사실에 관하여 법률로 규정하는 것이 주된 내용이라면, 징수모습은 지방세의 임의징수 및 강제징수의 요건과 실현절차를 규정하는 것이 주된 내용이다.

한국의 경우 2016년 12월에 「국세징수법」의 기본적인 체계와 거의 유사하게 「지방세징수법」을 제정한 바 있다. 이는 2010년도에 「지방세법」이 「지방세기본법」, 「지방세법」, 「지방세특례제한법」으로 분화한 것과 함께 지방세 관련법이 법령체계부터 국세와 상응하는 수준으로 발전하는 중요한 진화의 단계라고 말할 수 있다. 법령체계의 진화와 함께 반드시 수반되어야 할 것은 그것을 집행하는 행정의 역량이다.

지방재정 분권화의 기본(Back to Basic)
경제협력개발기구(OECD)의 자료를 살펴보면 선진국의 경우 개발도상국에 비해 지방재정 분권화의 수치는 높은 편이다. 개발도상국의 입장에서 그러한 지방재정 분권화의 수치를 높이려는 노력 이전에 반드시 선제적으로 고려해야 할 것은 지방정부의 역량이다.

특히 지방재정 수입의 근간을 이루는 지방세와 관련한 법령체계를 정비하고, 지방세행정의 역량을 강화하는것은 지방재정 분권화의 기본이라고 볼 수 있다. 지방세 관련 세목이나 세율을 늘리고 국세였던 것을 지방세로 전환하는 등 수치를 바꾸는 것은 오히려 쉬운 일일 수 있으나 그러한 세제를 집행하는 조직과 인력의 역량을 갖추는 것, 특히 국세 행정에 버금가는 지방세 행정의 문화를 구축하는 것은 지난한 작업이지만 지방분권화의 기본 체계를 갖추는 데 필수적인 부분이다. 한국의 경우 1990년대 이전까지 지방정부의 역할과 기능은 상당히 제한적이었고, 중앙정부가 지방정부의 재정은 물론 일반 행정까지 상당한 정도로 개입하는 상황이 지속되었다. 그러나 지방자치제도가 도입되고 지방정부의 장이 지역주민에 의해 선출됨에 따라 지방분권화는
가속화되었다.

이를 뒷받침하기 위해 중앙정부의 보조금 및 지방교부세의 비중은 1990년대 후반부터 지속적으로 증가하였고, 또한 강조되었다. 그러나 현 시점에서는 지방세법령체계 및 행정체계에 대한 점검과 개선을 통해 지방재정 분권화의 기본을 갖추는 것이 더욱 중요할 것이다.