기초지자체로 재난안전 시스템 혁명적 이양 필요! (이태원 참사의 원인과 대책 전문가 좌담회)

축제를 즐기는 길거리에서 158명의 압사 사고가 났다. 정말 대한민국 역사 이래 이런 사회재난은 없었다. 도대체 무엇이 문제일까? 대한민국 최고의 재난 전문가와 경찰 및 행정을 대표한 패널들이 한자리에 모여 다시는 이런 일이 발생하지 않으려면 무엇부터 시작해야 하는지 다양한 제안을 했다.

 

이태원 참사의 원인

이영애 월간 《지방정부》·인터넷 뉴스 《tvU》 발행인_ 안녕하십니까? 먼저 저희가 편집한 영상을 한번 보시겠습니다. (영상을 본 후) 다 재난 전문가들이신데요, 이번 이태원 참사의 원인은 어디에 있다고 보시나요?
이동권 전 울산광역시 북구청장_ 첫째, 인원이 과밀한 상황에서 후방의 인파가 전진하려는 힘을 가함으로써 행렬이 순식간에 무너진 거고요. 둘째, 군중통제 대책이나 각 기관의 늦장 대응이 참사의 원인입니다.

윤후의 전 서대문경찰서장_ 이번 사건은 아직 한 달이 안 지났는데 단순히 한두 개의 원인만 지목하기에는 기한이 너무 촉박합니다. 그동안 여러 참사가 발생했지만 그때마다 애통해하면서도 엄밀한 분석이 나오지 못했는데요, 아마 이번 사건에도 같은 원인이 작용했을 것 같습니다.

정상만 한국재난안전기술원장_ 첫째는 ‘재난 및 안전관리기본법’에 있는 우리나라의 대부분 재난관리 시스템이 대응·복구에 맞춰져 있고, 장기적인 예방·대비에 맞춰져 있지 않기 때문입니다. 둘째는 청년 문화에 대한 정책 지도자들의 이해 부족이고, 셋째는 참사 발생 징후에 대해 행정당국과 지자체가 너무 안일하게 대비·대응했습니다.
문현철 숭실대 대학원 재난안전관리학과 교수_ 엄청난 인파가 좁은 골목길에 몰려들 수 있다는 위험 징후가 많았지만 제대로 대비하지 않은 것이 직접적인 원인입니다. 상당수의 중장년층과 청년층이 이태원에 모이는 걸 부정적으로 보며 관심 밖으로 밀어뒀던 것도 참사의 간접적인 원인입니다.

 

이영애_ 이태원 참사를 사전에 예방할 수는 없었을까요?
이동권_ 충분히 예방할 수 있었습니다. 먼저 ‘군중밀집도’개념을 도입하고 ‘인파관리안전수칙’ 등 매뉴얼대로 했어야 했습니다. ‘예측 실패’가 가장 컸습니다. 경찰, 구청, 서울시 각 관련 기관이 대책회의를 충분히 했지만 실행에 옮기지 못한 거죠. 통제분산이 기본 대책인데 이행되지 않았고, 폴리스라인과 무정차통과 등 세부적인 부분에서 모두 인식이 낮았습니다. 112상황실에서도 신고했는데 즉시 조치가 이뤄지지 않았고, 현장 지휘관들이 예방조치를 못한 것은 컨트롤타워가 없었기 때문입니다.

정상만_ 자연재난은 인간이 막을 수 없는 부분이 있지만 사회재난은 정신만 차리면 막을 수 있습니다. 사전 대비만 했다면 충분히 막을 수 있었습니다. 그런데 대비·대응에서 후진국 행태가 아직도 남아 있습니다. 핼러윈 행사는 2주 전부터 예고돼 사전에 수많은 인파가 집중될 것을 인지했고, 날이 갈수록 인파가 늘어날 것도 모니터링됐습니다. 그러나 군중 분산 계획은 없었고, 밀집 방어 계획을 세우고 실행했어야 했는데, 전체가 작동되지 않았습니다. 세월호이후  무슨 진전이 있었나요?

윤후의_ 상당히 복합적인 원인이 있었습니다. 그런 점에서 경찰청장, 서울지방경찰청장의 전적인 책임은 아니더라도 적어도 참사에 대응하기 위한 제도나 조직을 보강하는 사전 업무를 했으면 이번 참사를 효과적으로 예방했을 것입니다. 특히 경찰청장이나 구청장은 매일 주·야간 긴급하고 중대한 상황을 보고받는데, 보고 채널이 원활하지 않았던 것 같습니다.

문현철_ 구청장은 재난안전대책본부장으로 법상 명시돼 있어 매뉴얼대로 진행하면 되는데, 철저하게 사전 예방 활동을 하고 지역 관련해서 잘 받고 있지만 1차적인 현장 점검을 통해 유관기관에 경찰병력과 교통통제 요청 등을 소홀히 하지 않았나 싶습니다. 전체 시민 안전을 위한 활동은 구청장선에서 1차적으로 마무리됐어야 합니다.

 

이영애_ CCTV 관제센터를 통해 다 볼 수 있는데, 왜 예방할 수 없었을까요?

이동권_ 울산 북구에도 CCTV가 약 2,500대가 있어요. 관제센터에서 8명 정도 근무합니다. 그 인원들이 전역을 눈으로 다 보지만 문제의식을 갖는냐 안 갖느냐의 차이입니다. 사전에 종합치안대책으로 현장에 문제가 생길 수도 있으니 제대로 보라고 하면 집중해서 보는데 무슨 일이 벌어지는지 주목하지 않으면 아무것도 안 보입니다.

윤후의_ 한 사람이 100개를 동시에 본다면 얼마나 집중도가 떨어지겠습니까? CCTV는 음성이 나오지 않습니다. 사람이 왔다 갔다 해도 작은 화면으로 보이니 이태원 참사 현장을 보지 않고 그냥 통과한 것입니다.

 

 

매뉴얼이 작동하지 않은 이유는?

이영애_ 매뉴얼이 잘 구축됐는데, 왜 늘 시스템이 작동하지 않을까요?

이동권_ 일단 컨트롤타워 역할과 기능이 살아나야 예방 효과가 있습니다. 용산구도 종합병력대책을 수립했고, 다중군집을 예상했습니다. 경찰서 정보보고서도 충분했고, 서울경찰청에도 보고됐을 거예요. 여러 시스템이 잘 구축됐지만 운영을 제대로 못 한 거죠. 대신 병력 운영은 굉장히 경직성이 있었습니다. 참사 당일 광화문에서 삼각지까지 윤석열 퇴진 찬반 집회가 있다 보니 핼러윈 데이에 대해서는 누구도 관심을 갖지 않았던 거죠. 지휘관 입장에서 대통령실 보호가 밀리거나 펑크가 나면 안 되잖아요. 그곳을 막는 데 모든 병력과 지휘가 집중됐던 거예요.

정상만_ 재난관리에는 기관장-국·실장-실무 그룹이 있는데, 제일 중요한게 기관장의 관심이에요. 기관장이 관심 갖지 않으면 절대 되지 않습니다. 재난이 발생하면 기관장의 위치가 위태로워지는데, 왜 그런 생각을 안 하는지 모르겠습니다. 국·실장도 재난관리에 잘 대응해야 실무자가 일을 할 수 있어요. 세 그룹이 조화를 잘 이뤄야 합니다. 또 재난관리의 어려움은 부처 간 협업이 쉽지 않아요. 협업이 잘 이뤄지도록 법과 제도로 뒷받침해야 합니다. 재난관리는 혼자해서는 절대 이뤄질 수 없습니다.

이영애_ 단체장과 고위 공직자를 많이 만나는데, “안전관리, 제대로 안 하면 한 번에 끝이다” 이렇게 써놓을까요?(웃음) 교수님은 어떻게 보세요?

문현철_ 내부적으로 보면 부처 간의 격, 막 이런 것들이 있어서 자기 업무가 아니면 거들떠보지 않고, 거들떠볼 겨를도 없습니다. 외부적으로는 경찰, 소방, 한국전력 등과 협업해야 하는데 불가능하다고 할 정도로 잘 안 되고 있습니다. 또 전임자와 후임자 간에 과학적 인수인계 시스템이 전혀 안 돼 있습니다. 군에서는 전임자와 후임자가 이·취임식을 같이 하는데, 지자체나 일반 행정기관은 그러지 않습니다. 여기서 생기는 수많은 괴리와 분리가 엄청난 위험을 초래하고 있습니다.

이동권_ 인수인계 부분에 대해 조례 또는 법으로 제정해 전임자와 후임자 간 구체적인 인수인계 항목을 만들도록 해야 합니다.

윤후의_ 미국 같은 선진국에서는 주민들이 경찰서장에게 의견을 묻고 다양한 건의를 편하게 하는데, 만약 서장이 그걸 해주지 않으면 해임됩니다. 주민들에 의해 그런 체제가 갖춰지면 지휘관들이 더 긴장하고 안전 업무를 챙기지 않을까 생각합니다.

 

 

재난 대응 위한 민관 협력은 어떻게?

이영애_ 민관 협력은어떻게 하면 좋을지 제안해주십시오.
이동권_ 1차적으로 지자체가 민관 협력을 잘해야 합니다. 구청장이 상인들을 데리고 회의를 주재하고 현장 답사 후 다양한 의견을 종합해 대책을 마련해야 합니다. 상인연합회  등 유관기관 에 협조를 구해야죠. 경찰력이 못 온다면 구청장 직권으로 모범운전자회나 타 단체 회원들에게 협조를 구하면 자원봉사 다 해줍니다. 그럼 충분히 인력을 분산시킬 수 있고, 사고를 미연에 방지할 수 있습니다. 컨트롤타워가 없었습니다.

정상만_ 재난관리는 현장에서 제대로 작동하도록 하는 게 핵심인데, 실질적인 상황에 도움되는 훈련을 하는 기관이 많지 않아요. 선진국은 안전훈련 시 지역사회와 연계해 협력하며 어우러집니다. 우리도 그래야 합니다. 통신시스템도 마찬가지예요. 1조 5,000억 원 들여 첨단 무전기를 만들었지만 하나도 작동하지 않았어요. 재난 대응이 과학기술적으로 이뤄져야 하는데, 너무 정치 기반으로 움직입니다.
윤후의_ 우리나라는 경찰서장을 중앙에서 임명하는데, 외국은 시장이 주민 의견을 듣고 임명합니다. 그러다 보니 우리나라 경찰은 지역주민보다 중앙을 바라봅니다. 이런 상황에서 주민이 어디까지 이 같은 참사가 발생하지 않도록 도울 수 있었나 따져보면 그 길이 많지 않았습니다. 주민들이 의견은 있어도 어떻게 반영해야 할지 몰랐을 것입니다. 외국은 의회가 저녁 7시에 열려 일과를 마친 많은 주민이 의회에 와서 의사결정에 참여합니다. 우리나라도 주민들이 적극 의견을 개진하도록 해야 지역에 맞는 안전 예방정책도 잘 세울 수 있습니다.

문현철_ 재난이 발생하면 재난 및 안전관리 기본법상 기초-광역-중앙행정기관으로 돼 있습니다. 현장인 기초지자체가 작동되는 것이 제일 중요하고, 광역과 중앙정부가 애로 사항을 해결해주는 코디네이팅 문화여야 합니다. 국민소득 3만 달러가 넘으면 자발성에 기초해 중앙에서 지원해주는 시스템이 돼야 합니다. 컨트롤타워라는 말은 잘못된 행정문화입니다. 지원·조정하는 시스템으로 가야 합니다. 또한 이번 참사를 대응하는 데 있어 정치적 부담감때문에 중앙이 너무 먼저 나서버렸습니다. 그러다 보니 경찰서장이나 구청장의 역할이 없어지고 중앙에 맡겨버렸습니다. 이제는 기초지자체가 민과 잘 협력할 수 있는 구조로 가야 안전사회가 됩니다.

윤후의_ 전국에 수백 개 지자체가 있고, 지자체마다 사람이 운집되는 곳이 다릅니다. 시기별로 다르고 요즘 젊은 청년들이 자주 가는 먹자 골목도 수시로 바뀝니다. 중앙에서 이것을 예측하고 판단하기가 꽤 어렵고 사실상 불가능합니다. 이제 지자체와 주민들에게 맡겨 해결하도록 해야 합니다. 참사 때마다 중앙정부가 뭘 했냐고 하는데 우리 시선을 아래로 낮춰야 합니다.

 

 

 

재발 방지를 위한 제안 한마디

이영애_ 맞습니다. 권한을 지자체로 넘겨야 합니다. 이번 참사같은 일이 발생되지 않도록 하나씩 제안해주세요.

정상만_ 조사, 원인 분석, 대책 실행 중 실행에 중점을 둬야 합니다. 실행하려면 국가와 국민의 관심과 투자가 이뤄져야 하고, ‘대응-복구’를 ‘예방-대비’ 중심으로 획기적으로 전환해야 합니다.

윤후의_ 약간 논란이 있을 수 있지만 이제 헌법 개정 논의를 조금씩 시작해야 합니다. 주민들이 법을 만들도록 해야합니다. 지역의 위험한 요소는 주민들이 많이 알고 있습니다. 중앙에 올라가 국회에서 법을 통과시키지 말고 사소한 것은 지역 주민들이 할 수 있도록 입법권을 주는 직접민주주의 체제로 헌법이 개정돼야 합니다.

이동권_ 밀집도 개념을 도입하고, 사람이 많이 모이는 행사에는 일방통행을 할 수 있도록 의무와 규정을 만들어야 합니다.

문현철_ 무엇보다 정당의 역할이 중요합니다. 기초지자체가 지역사회 안전의 제일 중요한 교두보입니다. 여기서 가장 중요한게 기초지자체장의 역량입니다. 공직 경험이 없는 사람은 학습하는 데 시간이 많이 걸립니다. 정당법을 통해 기초지자체장 후보로 나가는 사람들에게 지역안전관리와 주민 보호에 관한 충분한 역량교육을 시켜  공천되도록 하고 반드시 주민 보호 공약이 들어가도록 해야 합니다.

이영애_ 공천을 주기 전에 안전 교육을 정확하게 받았는지 안받았는지 가점을 부여하라는 말씀이시죠.

문현철_ 네, 맞습니다. 여기에는 지방자치 전문지 월간《지방정부》의 역할도 중요합니다. 앞으로 이런 일이 반복해서 발생하지 않도록 많은 사람이 밀집할 경우 일방통행을 하고, 인파가 엉키지 않도록 하는 여러 시스템을 구축해야 합니다.

 

이영애_ 경찰청장, 행안부 장관, 대통령 중 한 분을 지목해 제안하여 주십시오.

정상만_ 저는 대통령님께 제안합니다. 재난 관리를 제대로 하려면 대통령님이 직접 들으실 수 있어야 합니다. 대통령실에 ‘재난안전비서관’이 있어야 합니다. 재난관리는 독립부처로 가야 합니다. 만약 그렇지 못한다면 차관직이라도 꼭 신설해주십시오. 그래야 대한민국 재난 관리가 선진국 대열에 오를 수 있습니다.

윤후의_ 대통령님께 건의드립니다. 뉴욕은 건물마다 최대 수용인원 수를 크게 표기합니다. 사람들은 그 글씨를 보고 경각심을 갖고 주의하며 스스로 자제하는 효과가 있습니다. 우리도 즉시 준비해 시행하면 좋겠습니다.

이동권_ 대통령님께 제안합니다. 발생 원인부터 진상 규명을 잘해야 하고 책임자 처벌 등의 논의가 조기에 신속히 진행돼야 합니다. 개선책도 만들어내고 안전관리시스템 전반에 재점검 기회를 갖고 치밀하게 문제점을 찾아내는 게 선행돼야 합니다. 국회에서 추진하는 국정조사도 조기에 진행해 국민이 원하는 답을 정부가 제시해야 합니다. 잘못된 부분은 충분히 사과해야 하는데 그 절차가 제대로 되지 않아 안타깝습니다(좌담회 이후 국정조사가 통과됐다).

문현철_ 행정안전부 장관과 대통령께 제안하겠습니다. 현재 심각하게 고장난 기초지자체 시스템의 혁명적 개선이 필요합니다. 재난관리를 비롯한 모든 국가 위임사무가 지방자치에 탑재돼 있습니다. 그런데 재난관리가 중앙행정기관에서 광역-기초로 내려갈수록 잘 안 됩니다. 광역-기초 간 유기적인 관계가 지역안전관리시스템의 기본 바탕이요, 엔진입니다. 226개 기초지자체가 모이면 국가 전체이기 때문에 기초지자체가 혁명적 안전관리 개선을 하게 해주십시오.

 

이영애_ 네, 끝으로 혹시못다한 말씀이 있으시면 해주십시오.
정상만_ 재난은 당사자가 되기 전에는 항상 자신의 일이라고 생각하지 않습니다. 나, 가족, 지역사회 나아가 우리나라는 안전한 국가에 살기 원합니다. 이를 위해 재난안전에 대해 항상 투자와 관심을 지속적으로 가져야 합니다.
윤후의_ 갑작스러운 참사로 전 국민이 슬퍼하는데, 이 슬픔을 승화해 발전적으로 개선합시다. 예컨대 우리나라는 산업재해로 1년에 거의 2,000명이 사망하는데, 여기에도 관심 갖고, 흥분보다는 이성적으로 전 국민이 지속해서 개선하려는 노력을 해야 합니다.

이동권_ 재난관리기본법 제4조에 따르면 국가가 무고한 희생자에 대해 무한 책임을 지는 게 당연합니다. 관련 시스템이 법과 제도로 돼 있지만 그걸 운영하는 데 있어 문제의식이 없으면 공염불이 됩니다. 이번 기회에 국가의 존재 이유를 제대로 재인식하고 국가가 책임지고 안전에 대한 문제를 잘 보완하면 좋겠습니다.

문현철_ 우리가 안전하려면 반드시 대가를 치러야 합니다. 그 대가는 ‘지연’과 ‘불편’입니다. 우리가 안전하기 위해 불편을 감수할 수 있는 시민 안전 문화가 형성돼야 합니다.

이영애_ 여러분, 어떻게 보셨습니까? 우리 모두 안전에 민감성을 가지고 실천하는 국민이 되면 좋겠습니다. 무엇보다 안전사고는 예방하기 위해 지방정부의 대응과 권한이 중요합니다. 다 함께 ‘안전’을 외치며 마무리하겠습니다.

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