김이탁
미국 연방주택도시부(HUD) 파견
/국토교통부 주택정책과장, 도시재생기획단장
/중앙토지수용위원회 상임위원
/대통령비서실 경제수석실 국토교통비서관
윤석열 정부에서 대통령실을 용산의 기존 국방부 건물로 이전하면서 용산국가공원을 포함한 용산지역의 개발이 다시 사회적 이슈로 제기되고 있다. 용산지역은 서울 4대문의 외곽에 있지만 한강을 인접하고 있고 고속철도망 등이 연결되어 있는 교통의 요충지이다. 특히, 용산국가공원은 1892년 임오군란 당시 청나라 군사가 주둔한 이후 일제 침략시기에는 일본군이 주둔하였으며, 해방이후 주한미군이 주둔하고 있는 역사적인 지역이기도 하다.
용산지역의 입지특성
용산지역은 용산-서울역을 연결하는 고속철도 허브 플랫폼과 주변 역세권, 철도정비창, 미군주둔 기지와 용산국가공원, 대통령실, 대규모 한남동 재개발구역이 위치하고 있으며, 서울 도심내에 최대 녹지축과 한강 수변공간을 갖추고 있는 개발 잠재력을 보유하고 있는 지역이다. 그래서, 용산지역을 뉴욕의 허드슨야드, 런던의 킹스크로스역 개발, 또는 싱가폴 개발사업에 비교하면서 서울을 세계적인 대도시로 재창조할 수 있는 기회라고 세간에서는 이야기를 하고 있다. 용산개발은 “서울 대개조의 마지막 기회이다. 용산공원이라는 국유지가 있고, 용산역 철도허브는 영국의 킹스크로스역으로 용산공원은 미국의 센트럴 파크로 세심한 관리가 필요하다.”(국토도시학회 회장, 김현수 단국대 교수)
용산 개발의 시작과 좌초, 실패 원인
용산개발 사업이 그동안 실패한 원인이 무엇일까? 왜 뉴욕의 허드슨야드, 런던의 킹스크로스역 도심 개발, 스페인의 빌바오시처럼 세계최고의 대규모 도심 재개발사업으로 성공하지 못하는 것일까? 용산개발 사업은 철도공사의 부채해소를 위해 국유지인 철도정비창을 개발해서 부채를 상환하려는 계획을 추진하면서 단군이래 최대의 국책사업으로 주목받기 시작하였다. 철도공사 주도로 민간투자자와 함께 출자한 출자금만 1조원에 달하는 드림허브 PFV를 설립하였다. 그러나, 2008년 글로벌 금융위기가 발생하면서 경제가 침체되고 부동산 경기가 크게 위축되면서 사업추진에 필요한 자금조달에 실패하게 된다.
용산국제업무지구 개발사업의 실패요인으로 여러요인이 있겠지만, 경기침체로 금융이 경색되면서 자금조달이 어려워지고, 이에따라 사업성이 낮아지면서 자금조달 비용이 올라가는 악순환 구조에 빠지게 된 것이 가장 중요한 요인일 것이다. 용산정비창 중심의 국제업무지구 개발사업에 서부이촌동을 포함하여 개발함에 따라 사업속도가 늦어지고 금융부담이 늘어나게 된다. 부동산 개발사업은 경기 침체기에 어려움을 겪고 상승기에 활성화되는 특성을 가지고 있다. 두 번째로는 컨트롤타워로서 사업추진 주체와 거버넌스가 부실하였다. 사업시행자인 드림허브 PFV에 참여하고 있는 건설컨소시엄(CI), 금융 컨소시엄(FI), 전략적투자자(SI) 등의 이해관계를 효과적으로 조율하는데 전문성이 부족하였다. 물론 서울시장과 공공사업자인 코레일이 주도하여 사업을 추진하였지만 서울시장과 코레일 사장도 교체되면서 최소한 10년이상이 소요되는 대형국책사업이 좌초하게 된다. 셋째, 단군이래 최대의 도심 개발사업이나, 신도시 개발 등 다른 국책사업과 달리 법적 제도적 장치가 없어서 사업의 지속가능성을 확보하기가 어려웠다. 넷째로는 부동산 침체기에 민간의 사업리스크를 보완할 수 있는 정부의 지원장치가 없었다는 점이다. 다섯째로는 코레일과 민간사업자 주도로 추진됨에 따라 용산지역이 가지고 있는 역사문화적인 입지적특성과 주변지역과의 연계성이 부족한 개발이 추진되었다.
이번 정부에서는 가칭 “복합도심개발특례법” 제정을 추진하고 있다. 국회에서 충분한 논의를 거쳐 제정되어 컨트롤 타워로서 사업 추진주체별 역할과 책임, 거버넌스, 사업실행 구조 등의 법제화가 이루어질 기대한다. 구체적으로는 공익성 확보를 위한 주민참여 거버넌스, 자본조달의 방법, 개발계획 수립권자와 사업시행자의 주체와 역할분담, 정부의 주택도시기금 등 자금 지원장치를 규정할 필요가 있다. 용산개발사업이 공익성을 확보하고 정부지원이 가능하도록 서울시와 주민, 민간사업자들이 참여하여 민관 합동으로 개발계획을 수립하고, 사업시행은 민간개발사업자가 자금을 투자하여 시행하는 것을 원칙으로 추진되어야 한다. 허드슨 야드, 킹스크로스역세권 개발 등 해외 사례처럼 공공이 기본구상과 사업을 기획하고 민간사업자가 투자와 실행을 담당하고 개발이후 관리운영 단계까지의 사업실행 구조를 제도화 할 수 있겠다. 중앙정부는 민간투자가 원활히 이루어지도록 철도시설 지하화 등 인프라 정비에 선투자를 하고, 주택도시기금 등을 과감하게 지원할 수 있어야 한다. 공공에서 철도 도로 지하화를 선투자 한다면 용산정비창, 전자상가정비사업, 노후 주거지정비사업의 실현성이 높아질 것이다. 민간개발사업자가 개발이익을 공공기여금으로 납부한다면 지원자금 회수, 주변지역 인프라 조성, 주민재정착 지원 등을 통해 공익성 확보가 가능할 것이다.
그리고, LH 처럼 공공기관이 개발계획을 수립하고 사업을 시행하는 공공개발 방식은 민간의 창의적 투자유치가 어렵고 개발이익 공공독점 논란이 발생할 수 있으며, 민간사업자 제안개발 방식은 주변지역 교통난 등 난개발과 개발이익 특혜논란, 도시공간과의 조화, 토지수용을 위한 공익성 확보 어려움 등이 발생할 수 있으므로 유의하여 사업을 추진할 필요가 있다. 서울시는 용산 주변지역계획 수립 및 관리, 용산국가공원 등 녹지와 연결, 서울플랜 2040 수정 등을 담당하고 용산지역을 모빌러티, 디지털혁신의 프랫폼 선도 공간으로 조성해야 할 것이다.
용산지역은 서울의 새로운 중심으로서 미군기지와 용산국가공원, 용산 KTX역 플랫폼, 한강수변공간 등이 입지하고 있는 지역이다. 따라서, 역사문화, 생태, 외교, 국방을 고려해야 하는 국가적인 과제이다. 특히, 용산국가공원 조성과 연계하면서 속도감 있게 체계적으로 추진되어야 한다. 사업추진을 담당하는 서울시와 가칭“복합도심개발특례법” 제정 등 법적제도적 지원을 해야 하는 국토교통부 중심으로 추진해야 하겠지만, 대통령실이 관심을 가지고 범정부적 지원이 이루어진다면 단기적인 성과창출도 가능할 것이다.
