최근 유럽, 미국, 일본 등 주요국에서 지역정책에 대한 재조명 움직임이 일고 있다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 전 세계적 경기침체와 경제적 불안정이 지속되고 있으나 전통적인 거시경제적 처방은 효과를 내지 못하고 있다. 이러한 상황에서 지역의 미활용 잠재력과 자원을 활성화하는 것이 국가 경제성장의 유력한 대안으로 부상하고 있는 것이다. EU는 지역경제의 경쟁력 강화와 사회적 결속 증진을 위해 스마트전문화를 기조로 하는 ‘EU 2020 전략’을 수립, 추진 중이며, 미국은 연방정부 차원에서 지역을 대상으로 하는 최초의 시책인 지역혁신 클러스터 프로그램을 실시하고 있다. 인구감 소와 고령화 문제가 심각한 일본도 지방 창생(創生)을 국가 경제정책의 최우선 순위로 설정하고 중장기전략을 수립, 추진할 예정이다. 우리나라에서는 지역행복 생활권 육성을 중심으로 하는 지역발전5년계획을 수립, 추진 중이다.
이와 같이 각국에서 지역정책에 대한 관심이 높아지고 있으나 정작 지역정책이 무엇이고 어떤 정체성을 갖고 있으며, 그 범주는 어디까지인가에 대해서는 국내외 학계에서 여전히 합의가 이루어지지 않고 있다. 그간의 지역정책에 관한 대부분의 논의는 여타 정책영역과 차별화되는 고유의 정체성에 대한 명확한 인식이 없이 단지 지역에 관한 정책이라는 막연한 전제 위에 여러 가지 전략과 정책수단을 제시하는 선에서 머물고 있다. 이런 사정은 국내뿐만 아니라 해외학계의 논의에 서도 마찬가지다.
지역정책의 정체성에 대한 논의는 정부의 여러 정책영역 중 과연 다른 정책 영역과 차별화되는 고유한 대상, 목적, 역할이 있는가를 검토하는 데서 출발 해야 한다. 지역정책 고유의 정체성은 정책 기획·집 행·평가의 1차 준거가 ‘지역’이라는 사실에서 찾아야 한다. 즉, 지역을 대상으로 하며, 지역별 발전과 지역간 격차완화가 주목적인 정책이라는 점에서 여타 정책과 차별화된다. 국가정책 영역 중 지역정책이 거시경제 정책이나 부문별 정책과 다른 점은 지역이라는 국가의 하위 공간단위를 대상으로 한다는 점이다.
즉 정책대상으로서의 지역은 반드시 2개 이상이어야 하고 서로 이질적이어야 한다. 한 국가가 여러 개의 지역으로 구성되어 있을지라도 그 지역들이 모두 동질적 이라면 그 국가는 사실상 하나의 지역으로 이루어져 있다고 볼 수 있으며, 지역정책이라는 별도의 정책 영역이 존재할 이유가 없다.
두 개 이상의 이질적 지역을 대상으로 하는 정책은 당연히 지역 간 차별적 정책수단을 갖고 이를 적용해야 한다. 지역 간 이질성은 소득 및 생활수준 격차 측면뿐만 아니라 각 지역의 내재적 조건, 즉 지역별 자원부존과 산업구조, 인문사회적 특성의 차이 측면에서도 나타날 수 있다. 이러한 경제, 인문사회적 특성에 부합하는 적정한 정책수단의 조합은 지역별로 차이가 있을 수밖에 없다.
지역정책은 정책기획의 최우선 준거가 ‘지역’(공간단 위)이며, 정책목표 달성을 위해서는 부문별 정책수단을 지역적 특성에 맞게 조합하는 것이 필요하다. 즉 공간 중심의 정책 패키지 또는 클러스터 관점이 핵심이 다. 공간(지역)적 정책 차별화의 범주는 지역 간 형평성 제고 측면과 지역별 효율성 제고 측면으로 나눠 볼수 있다. 전자는 국가지원 규모의 차등화, 즉 낙후지 역에 상대적으로 많은 국가자원을 배분하는 것을 말하 며, 후자는 서로 다른 지역별 상황(regional profile)에 맞춘 정책조합(policy mix)의 차별화를 의미한다.
이러한 지역정책의 정체성 또는 여타 정책과의 차별성은 정책의 기획 및 전달 과정의 차이를 가져온다. 즉지역정책은 중앙정부의 행정적, 재정적, 제도적 정책 수단이 일차적으로 지역을 대상으로 지역 간에 차별적 으로 기획·적용되며, 그 다음 각 지역별로 부문별 정책수단들의 적정한 조합을 통해 지역발전을 도모하는 과정을 거친다고 할 수 있다. 그 반면 부문별 정책은 부문별 목표달성을 위해 기획·추진되는데, 그중 입지 선정이 필요한 경우 효율성, 효과성의 극대화 관점에서 특정 장소 또는 지역을 결정함으로써 부문별 발전을 도모하게 된다고 할 수 있다.
지역정책의 범주
인간은 공간과 시간 속에서 살아간다. 단재 신채호 선생을 비롯한 역사가들은 역사구성의 3요소를 인간, 공간, 시간이라고 말한다. 정부의 정책은 국민의 보다 나은 삶을 위해 개인 또는 일단의 조직으로서의 인간과 공간, 시간을 어떻게 제어 또는 활용할 것인가에 관한 것이다. 따라서 정부정책 영역을 구분하는 가장 기본 적인 기준도 정책대상으로서의 인간, 공간, 시간이라고 할 수 있다. 특히 공간을 명시적으로 다루는 지역정 책과 타 정책영역을 구분할 때 이러한 기준은 매우 유용하다.
정책대상을 장소와 사람, 정책목표를 기회와 소득으로 구분할 경우 사람-기회조합은 고용, 교육, 과학기술정책 등 부문별정책, 사람-소득조합은 개인 또는 가구에 대한 금전적 재배분정책(사회적 형평정책), 장소-소득 조합은 지방재정 조정정책의 영역이며, 장소-기회의 조합이 지역발전정책이라고 할 수 있다.
지역정책은 지방재정 조정정책과 지역발전정책을 아우르는 것이라고 할 수 있는데, 전자는 현재의 지역 간소득(재정력)격차 보전을 위한 단기적 자원 이전정책 을, 후자는 미래의 낙후 지역 소득(후생)수준 향상을 위한 중장기적 발전역량 확충정책을 의미한다.
지역정책의 위상과 패러다임 확립이 필요
2007년 글로벌 금융위기 발발 이후 세계 경제는 침체 기에 접어들었다. 특히 유로통화권 지역은 2008년 이후 노동생산성 증가율이 마이너스 수치를 나타내는 등심각한 어려움에 봉착해 있다. 이런 상황에서 OECD는 효율, 형평, 환경적 지속가능성 등 3가지 목표에 입각한 새로운 국가발전 패러다임이 필요하다고 했다. 또한 종전의 정책논의들이 이러한 목표들 간의 상반관계에 초점을 맞춰 왔다면, 앞으로는 목표 간의 균형과 상호보완성을 중시해야 한다고 보고, 효율성을 중시하는 경제정책이 형평성 증진에, 형평성을 중시하는 사회정 책이 효율성 증진에도 기여할 수 있으므로 상호보완성을 살린 적절한 정책조합이 요구된다고 했다.
OECD는 1980년대 말 이후 지역정책은 지역 간 단기적 자원 재배분보다는 각 지역의 경쟁력 제고를 통해 국가성장과 균형발전을 동시에 추구하는 방향으로 바뀌었다고 한다. 지역발전 정책수단은 광범위해졌고, 거버넌스는 중앙정부 중심에서 다층적 거버넌스체계로 전환되고 있다. 또한 부문별 정책들 간의 상호의존성에 대한 인식제고와 더불어 지역정책에서 부문별 정책 수단들의 유기적 조화가 중요시됐다. 이러한 상황에서 중앙정부의 지배적 지위(dominance)는 낮아지고 그중요성(importance)은 높아지고 있다. 부문 간, 거버 넌스층위 간 조정역할이 더 커지게 됐기 때문이다.
이러한 관점은 지역정책에 있어서 결코 지역 간 형평 성의 제고라는 목표를 경시하는 것이 아니다. 그 형평 성을 추구함에 있어서 종전에는 단기적 자원재배분이 중심이었으나 최근에는 낙후 지역의 성장을 촉진함으 로써 선진 지역과의 격차를 줄여 나간다는 것으로 해석돼야 한다. OECD의 새로운 지역정책 패러다임에서 정책목표로 경쟁력과 형평성이 모두 제시되고 있는 것이 이를 대변한다. 한편 최근 몇 년간의 국내외 환경변화는 1960년대 이래 가장 급격하고도 광범위하며, 지역정책에도 중대한 영향을 미칠 것으로 예상된다. 2007년 글로벌 금융위 기가 촉발된 이후 세계경제는 침체상을 벗어나지 못하고 있으며, 거의 모든 나라에서 청년실업이 증가하고 국가재정이 고갈되어 가고 있다.
이런 가운데 시장 자본주의체제 자체의 패러다임 시프 트가 급진전되면서 ‘계층 간 형평’의 가치가 급상승하고 있다. 기후변화 및 환경보전 문제도 우선순위가 점점 더 높아지게 될 것이다.
저성장추세 속에서 사회정책 측면에서의 계층 간 형평성 제고정책과 기후·환경 관련 정책의 우선순위가 급상승하고 정부의 재원투입이 늘어날수록 지역정책을 위한 재원은 더욱 부족해질 가능성이 크다.
요컨대 최근의 국내외 환경변화는 향후 지역정책의 필요성이 더욱 높아질 것임에도 불구하고 이를 위한 재정적, 행정적 자원 제약은 더욱 심화되는 딜레마적 상황을 초래하고 있다고 할 수 있다. 지역정책의 위상 확립, 패러다임 재정립, 지역 간의 적절한 재원배분과 효율적, 효과적인 정책조합의 중요성이 어느 때보다 높다. 특히 지역정책에서의 ‘사람(복지)’ 문제, 계층 간 형평과 지역 간 형평의 조화문제가 매우 중요한 이슈로 떠오를 것으로 전망된다.
또한 이윤극대화 및 주주이익 극대화를 목표로 하는 기존 기업조직의 틀을 넘어 모든 종사자들 간의 신뢰와 협동을 바탕으로 하는 사회적 기업과 협동조합 운동이 확산되고 있으며, 인문-예술-산업 간 및 산업과 산업 간, 기술 간 융복합화의 중요성이 높아지고 있다.
이러한 흐름을 지역정책, 특히 지역산업 육성정책 측면에서 어떻게 담아낼 것인가 하는 것도 매우 중요한 이슈가 되고 있다.
