프랑스 정치사상가 알렉시 드 토크빌은 개별 시민의 참여가 민주주의 존속에 필수이며 국민이 정부의 결정에 영향력을 행사하지 못하면 민주주의는 붕괴한다고 말했다. 이것은 곧 국민이 주인인 밑으로부터의 통치이자 참여 민주주의를 말한다.
국민참여는 민주주의의 바탕이 되는 데 그치지 않고 공무원의 역량과 함께 한 나라 공공행정의 질을 좌우한다고 볼 수 있다. 현대 사회에서 행정의 범위와 역할이 크게 확대되었고 국민 참여는 행정의 중요한 요소가 되기 때문이다.
참여는 정책 결정에의 참여, 정책 형성 및 프로그램 실행에의 참여, 행정 프로그램과 프로젝트의 모니터링과 평가에의 참여, 개발 성과 분배에의 참여가 있다. 어떤 정책이나 행동 프로그램의 성공 여부는 그것에 대한 시민들의 반응, 특히 그 프로그램으로부터 혜택을 받는 사람들의 반응에 달려 있다고 볼 수 있다. 그러므로 정책의 과실이 보통 사람들에게까지 미치려면 정책의 기획과 집행의 모든 단계에서 시민의 완전한 참여가 있어야 하지만 현실은 사회적 약자, 소외계층은 의사결정에서 배제되고 정책 실현의 혜택을 못 받는다.
많은 행정기관이 국민의 참여에 대한 규정이 있는데도 이 규정을 지키지 않고 사문화시킨다. 어떤 결정을 해야 할 위원회가 임기 동안에 한 번도 회의를 열지 않는 경우도 있다. 국민이 주인이 되는 정부를 표방한 문재인 정부에서 국정에 대한 국민의 관심과 참여가 높아지고 다양한 온·오프라인 수단을 이용해 국민이 정부에 제안하고 행정기관이 국민의견을 수렴하는 활동이 활발해졌다. 청와대에서 운영하는 청원게시판이 폭발적 인기를 끌고 각 부처가 운영하는 국민 신문고, 국민생각함 등 다양한 온라인 소통게시판을 운용하고 있다.
널리 보편적으로 활용되고 있는 국민참여제도는 제안제도이며 온라인을 통한 제안은 현재 국민신문고로 일원화돼 있다. 지난 해 접수된 제안은 12만 건에 가까우며 이중 1만여 건이 채택됐다고 한다. 생활밀착형 국민제안의 발굴을 위해 생활공감모니터단이 아이디어를 발굴하고 정책현장에 참여하고 있다. 청원 제도는 국민이 국가기관, 지방자치단체에 제도나 정책의 개선을 요구하는 절차이다. 국민생각함은 국민이나 행정기관이 채택되지 않은 제안이나, 채택되었으나 보완이 필요한 제안에 대해 일반국민과 전문가의 의견을 듣거나, 토론·투표·평가 등을 통해 논의를 발전시켜 나가는 온라인 국민참여 플랫폼이다.
국민디자인단은 정책·서비스 설계단계부터 직접 참여하여 국민의 수요를 관찰·분석하여 국민의 다양한 요구를 파악하는 공공서비스디자인 기법에 따라 공공정책 및 서비스를 개발·개선하고 있다.
현 정부에서 새롭게 운영하는 제도로는 ‘광화문1번가 열린소통포럼’이 있다. 국민생활과 밀접한 주제 중에 선정하며, 공무원과 국민이 토론자로 참여하여 다양한 의견을 개진한다.
과거보다 많은 사람들이 국정에 관심을 갖고 참여한다는 것은 바람직한 일이다. 다만 참여 방식에 따라 과연 기회가 균등한가가 문제다. 인터넷을 통해서 참여할 때 인터넷 접근성이 부족한 다수, 그리고 참여하지 않고 침묵하는 다수의 목소리는 어떻게 할 것인가 하는 부분도 고민할 문제다. 자유롭게 의견을 개진하는 것은 좋지만 소수가 자기 주장을 너무 강하게 표현해서 그것만 부각되는 경우가 있고 확인되지 않은 사실을 추측해서 하는 주장이나 인신공격성 발언이 난무한다.
국민이 아무리 많은 제안을 하더라도 그것을 채택해 정책에 반영하지 못하면 무의미할 것이다. 국민의 목소리를 정책에 반영하고 현실화하는 의사결정이 관주도로만 이뤄진다면 국민참여의 의미가 희석될 것이다. 주민참여예산제는 많은 지자체에서 실행하고 있지만 참여하는 주민이 전체 지역주민을 대표할 수 있는가도 의문이다.
정책결정 과정에 참여할 주민을 공무원이 일방적으로 선택한다면 이 또한 형평성에 어긋난다. 우리나라 행정기관에는 위원회가 엄청 많아 위원회 만능주의라고 할 정도다. 위원회에는 대부분 전문가들이 위원으로 구성돼 있어 일반 국민이 위원으로 참여하기는 매우 힘들게 돼있다. 기본적으로 참여에 무관심하거나 귀찮아 하는 국민들의 관심과 참여를 어떻게 이끌어낼 수 있을까를 계속 고민해야 한다.
《월간 지방자치》 는 실질적 자치분권 실현을 위해서 불가결한 국민참여제도의 현황과 개선점, 비전에 대해 알아보는 특집 ‘국민참여 어디까지 왔나’를 마련했다.
