교육자치, 현행대로 둘 것인가?

윤종진 경상북도 행정부지사

방과 후 돌봄사업과 학교의 역할 

여성의 사회 진출 확대로 최근 들어 온종일 돌봄 서비스 체계를 어떻게 구축 하느냐가 국가 현안이자 많은 지방자치단체의 주요 관심사다. 학교 방과 후 돌봄사업은 여성가족부, 보건복지부, 교육부 등으로 흩어져 있고 이와 관련하여 지방자치단체 단위에서는 학교와 일반 자치단체 간에 역할 분담을 어떻 게 하느냐가 논란거리다. 

부처별로 살펴보면 먼저 여성가족부는 18세 미만 아동을 대상으로 동네에서 아이들을 함께 돌보는 가족품앗이에 해당하는 ‘공동육아 나눔터사업’, 3개월~12세를 대상으로 가정 내에서 개별 돌봄서비스를 하는 ‘아이돌보미 사업’, 초등학교 4학년~중학교 2학년까지 취약계층 청소년을 대상으로 한 ‘청소년 방 과 후 아카데미사업’을 담당하고 있다. 

보건복지부는 18세 미만 취약계층 아동을 대상으로 놀이 및 교육을 통한 방과 후 돌봄 서비스인 ‘지역아동센터사업’과 0세~12세에 해당하는 저소득층 아동과 가족의 건강, 복지, 교육 등 ‘맞춤형 돌보미 드림스타트사업’ 을 맡고 있다. 반면 교육부에서는 초등학교 1학년과 2학년 취약계층 및 맞벌이 가정 자 녀 대상 방과 후 학교 내 돌봄 서비스인 초등돌봄교실을 운영하고 있다. 

이런 사업 중 교육부가 담당하는 초등돌봄교 실서비스를 제외한 여성가족부 및 보건복지부에서 추진하는 방과 후 돌봄 사업은 일반 지방자치단체에서 맡아서 하고 있다. 이러한 방과 후 돌봄 서비스 사업 추진 체계 구 축 과정에서 지방자치단체의 반발이 상당했다. 그 주된 이유는 시·군·자치구 등 일반 자치단체에서 교육 전문성이나 이해도가 매우 낮아 아동이나 청소년을 대상으로 돌봄서비스를 제공하는 데 자신감이 없어서 난색을 표명하였다. 또 방과 후 돌봄서비스사업 을 위한 아동과 청소년에 대한 전문 지식이 있는 학교가 더 큰 역할을 해 주기를 기대했다. 이러한 논란에는 일반자치와 교육자치를 분리·운영하는 데 따른 부작용이 기본적으로 깔려있는 것이다. 

교육자치와 지방자치의 관계 

헌법 제31조 제4항은 ‘교육의 자주성·전문 성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’고 선언하고 이에 근거하여 교육기본법 제5조 제1항 에서는 ‘국가와 지방자치단체는 교육의 자주 성과 전문성을 보장하여야 하며 지역 실정에 맞는 교육을 실시하기 위한 시책을 수립·실 시하여야 한다’고 규정하고 있다.

지방교육 자치에 관한 법률 제1조에서는 ‘이 법은 교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성 을 살리기 위하여 지방자치단체의 교육·과 학·기술·체육 그 밖의 학예에 관한 사무를 관장하는 기관의 설치와 그 조직 및 운영 등에 관한 사항을 규정함으로써 지방교육의 발 전에 이바지함을 목적으로 한다’고 규정하고 있다.

이러한 법체계에 따라 2014년부터 교육과 관련된 의결기관은 지방의회로 일원화되었고 집행기관은 교육행정 사무를 처리하는 교육감과 일반 행정사무를 처리하는 시·도지 사로 이원화되어 운영되고 있다. 이처럼 우리나라에서는 지방교육자치가 국가로부터의 자치와, 일반행정으로부터 분리가 보장되고 있다.

그 결과 일반자치단체에서 지방교육에 관여할 수 있는 부문이 너무 제한적이다. 현재 OECD 국가 중에 교육자치행정과 일반자치행정을 완전히 분리한 사례는 우리 나라를 제외하고 거의 찾아보기 어렵다. 지방교육자치에 관한 법률 제41조에 따라 지방자치단체의 교육 및 학예에 관한 사무를 효율적으로 처리하기 위하여 시·도지사와 교육감이 참여하는 지방교육행정협의회를 두어 교육자치와 일반행정 간에 연결고리 역 할을 할 수 있도록 하고 있다. 지방교육행정 협의회에서는 학교 교육 여건 개선, 교육 격 차 해소, 교육시설의 개방 및 지원, 우수 인재 양성, 과학기술 교육의 진흥 등에 관하여 협의·조정을 할 수 있도록 하고 있다. 하지만 대부분의 자치단체에서 실제로 회의를 열지 않고 서면 회의로 대체하거나 회의를 열더라도 의례적인 운영에 그치는 경우가 대부분이다. 

교육자치의 발전방향 

현재 교육자치 개선에 대한 논의가 너무 실종된 수준이라 아쉽다. 우리나라의 지방자치 수준을 지방자치 선진국 수준으로 한 단계 높이기 위해 마지막으로 남아있는 과제 중 하나가 교육자치의 혁신이라고 생각한다. 지방분권특별법 제10조 제2항에서도 ‘국가는 지방교육에 대한 지방자치단체의 권한과 책임을 강화하고 지방교육에 대한 주민참여를 확대하는 등 교육자치제도를 개선하여야 한다’고 규정하고 있다.

먼저 교육자치와 일반자치간 연계·협력 및 통합성을 강화해 종합적인 지방행정 서비스를 확대하고 교육서비스의 질을 향상하는 것 이다. 교육자치 기본방향은 교육업무와 일반 행정 업무 간에 원활한 협조를 확보하면서 교육자치의 전문성을 제고하는데 두어야 한다. 현재는 역으로 되어 있어 교육 자체의 전문성 확보 및 보장에만 중점을 둘 뿐 일반행정 업무와의 원활한 협조는 뒷전이다. 이에 따른 부작용은 결국 주민의 몫으로 돌아간다. 그리고 교육자치와 일반자치 간에 연계성이 강화되고 장벽이 낮아질 경우 재정 여력 있는 자치단체를 중심으로 교육에 대한 투자가 대폭 확대될 여지도 많다고 생각한다. 이 경우 사회적 논란이 되고 있는 사교육비 부담도 줄어들 수 있다.

둘째, 교육감의 하부행정기관으로 시·군· 자치구 단위를 중심으로 교육지원청을 두고 있는데 교육지원청을 따로 두지 않고 시· 군·자치구의 행정기구의 하나로 흡수하는 것도 고려해봄직하다. 이렇게 통합적으로 운영하는 경우 시장·군수·구청장 등 지방자치단체장이나 기초자치단체 공무원들도 초등 교육에 대한 이해도를 높이고 교육 및 복지·문화서비스를 기초자치단체 단위의 종합적인 시각에서 제공하는 것이 가능할 것이다. 교육 정책 수립 및 교육 실시 과정에 학부모의 참여도 현재보다 훨씬 활발하게 이루어질 수 있고 학부모의 요구에 부응하는 교육의 실현에 한 걸음 더 다가갈 수 있다.

셋째, 제주특별자치도나 세종특별자치시 등 규모가 작은 자치단체를 중심으로 자치분권 선도 지역을 선정하고 교육자치와 일반 자치를 전면 통합하여 시범 실시하고 그 성과를 분석하여 개선 방안을 마련하는 것도 하나의 방안이 될 수 있을 것이다. 이 경우 주민 의견 수렴을 거쳐 교육감을 자치단체장과 함께 러닝메이트제 방식으로 선출방식을 개선하 는 것도 하나의 방안이 될 수 있다고 본다. 경상북도의 경우 청년실업률이 2/4분기에 전국 평균 10.1%보다 높은 12.5%으로 나타나 도 차원의 대책을 마련하고 있으나 이러한 청년실업은 초·중등 교육 및 대학교육과 밀접한 연관성이 있어 단지 일반행정 차원에서 해결하기에는 한계가 있어 보인다. 경상북도는 올해 8월에 조직 개편을 하면서 행정부지사 직속으로 교육정책관을 신설해 지방 교육과 협력을 위해 좀 더 체계적인 노력을 할 계획이나 지방이 당면한 지역소멸 위험과 청소년의 타 지역 유출 등 다양한 사회 문제를 해결하기 위해서는 지방교육자치에 대한 근본적인 개혁이 보다 절실한 시점이다.