이재원 부경대학교 행정학과 교수
최근 복지보조사업의 증가와 지방비 의무분담 규모가 증가하면서 지방재정에 대한 압박이 강화되었다. 이와관련한 정부 간 재정갈등이 심화되었으며 이를 해결하기 위해 기준보조율의 수준에 대한 합리적 원칙을 설정하려는 연구가 많았다. 하지만 현실에서 중앙과 지방 모두가 수용할 수 있는 최적의 답을 찾지 못했다.
기준보조율은 이론보다는 정부 간의 정치·경제적인 이해관계와 시대 상황의 맥락이 결합한 역사적인 산물이기 때문이다.
사회·경제적 변화 속에서 재정환경은 21세기형으로 전환되었지만 국고보조사업에 대한 제도들은 20세기의 과거에 머물고 있다. 전통적인 중앙과 지방간 재정권력 관계 속에서 국고보조금제도를 운영하면 상호 간에 비판과 불만만증대된다. 현실에서 정부가 해결해야 하는 문제 중심으로 용대비 효과적인 대안을 모색하면서 제2세대의 새로운 부 간 재정관계 틀 속에서 제도 구조개편이 필요하다.
국고보조금 개편의 기본방향
1. ‘지방재원’으로서 분권형 국고보조금제도 개편
국고보조금은 세출에서 지자체의 윗방향 책임을 보장하기 위한 ‘중앙’의 재원인 동시에 지방자치단체의 안정적·전략적 세입을 보장하는 ‘지방’의 재원이다. 예를 들어, 기초생활보장과 같은 의무적인 재정지출 사업에서‘국비’는 지방비의 의무분담을 요구하는 중앙의 재원인 동시에 주민들의 생활보장을 위해 국가가 지자체에 의무적으로 분담해야 지방의 재원 성격을 동시에 가진다.
국고보조사업에서 지방재정의 자율성을 확대하기 위해서는 지방재정으로 이전이 예정되어 있는 국고보조금의 재원은 ‘지방’의 재원이라는 전제를 설정할 필요가 있다. 이러한 경우 국고보조금은 중앙의 표준화된 관리감독의 관점보다는 지방 맞춤형 관점에서 운영되어야 한다. 국고보조금제도에서 암묵적으로 전제되어 있는 ‘외부성’과 ‘보조금의 법칙’ 관점을 탈피해야 한다. 전통적인 재정연방주의에서는 지방사업에서 외부성을 내부화하고 정부 간 재정관계에서 최적의 보조금 수준을 결정하는 보조금 법칙을 전제했다.
하지만 이는 60년대 미국의 복지국가 재정관리이론에서 설정한 것으로 개념적인 수준에 그쳤고 실제 현실에서 구체화되지 못했다. 교통통신의 발달과 주민 생활의 공간범위 확장에 따라 외부성 기준은 현실에 적절하지 못한다. 정부 간 재정관계의 다양성과 재정여건의 차별성에 따라 보조금 법칙은 유효하지 않다. 새로운 정부 간 재정관계에서는 공공서비스에 대한 경쟁, 계약, 정보공유 등을 중심으로 주민들에 대한 실질적인 성과창출과 비용대비 효과적인 서비스 공급에 초점을 맞추고 다양한 형태의 정부 간 관계를 형성해야 한다.
2. 결과지향적 성과에 책임지는 ‘문제해결형’ 국고보조사업 관리체계 정립
중앙의 집권적 재정 관리와 예산배분 방식이 강화되면 현재의 정부 간 재정관계에서 발생하는 재정비효율성이 발생할 수 있는 보조사업의 영역이 확대될 위험이 있다. 현상에 대한 개별적인 대응보다는 정부 간 재정관계의 기본‘구조’를 개편하는 것이 중요하다.
국고보조금의 규모 큰 중앙부처별로 개별적으로 보조 사업을 관리하는 선택과 집중의 ‘정책부문별 분권형 관리접근방식’을 설계할 필요가 있다. 예를 들어, 국비기준으로 1조 원을 상회하는 5개 부처(보건복지부, 환경부, 농림수산축산부, 국토교통부, 문화체육관광부)에서는 (결산서 작성 단계에서) 지역개발과 주민의 삶 향상의 관점에서 국고보조사업에 대한 성과보고서를 정기적으로 작성하여 국회와 지역주민에 보고하는 등과 같은 새로운 성과관리방식을 설계할 필요가 있다.
보조사업의 성과관리 주체를 명확히 설정해야 한다. 사업별로 중앙 중심의 성과책임 사업과 지자체 중심의 성과책임 사업을 구분하여, 전자에 대해서는 사업 완료이후 사후 성과관리에 대한 중앙책임 조건들을 정립해야 한다.
이를 통해 보조 사업을 해당 지자체에서 수행하거나 사후관리할 재정역량이 충분하지 않다는 점을 인지하면서도 정치적 요인 등의 재정 이외 영향으로 소비적 혹은 낭비적으로 국고보조사업이 추진되는 문제를 사전에 예방해야한다.
지방중심 성과책임사업의 경우에는 중앙정부의 세부 사업지침 규제를 완화하면서 지자체의 사업재량을 확대하여 지자체 중심의 사업운영이 활성화될 수 있는 간접적 성과관리방식을 정립해야 한다. 국고보조사업에서 재정성과 책임을 강화하기 위해서는 재정사업에서 정부 간 역할 ‘분담’의 구조를 지속하기보다는 사업별 재정운영 및 기능 그리고 성과책임을 ‘전담’하는 방식으로 재정사업의 수행 구조를 개편할 필요가 있다.
중앙부처 간 그리고 중앙·지방 간 사무분장체계를 개편하여 중앙정부의 각 부처들이 유사 분야에서 한건주의식보조 사업을 추가 신설하지 못하도록 관리하며, 유사중복사업이 많은 보조 사업에 대해서는 결과 지향적 성과를 책임지는 중앙부처를 지정하여 지방사업의 성과를 사후적으로 책임지는 정부 간 성과관리체계를 마련할 필요가 있다.
3. 지방재정의 자율성을 보장하는 정부 간 ‘수평적 협력파트너십’ 정립
80년대 이후 미국을 비롯한 주요 국가에서는 전통적인 정부 간 재정관계의 기본 틀을 개편하고 제2세대 이론의 관점에서 새로운 제도 개편을 추진하였다. 80년대 중반에 형성된 현행 제도를 전체적으로 개편하기 위해 지방재정의 효율성과 책임성을 강화할 수 있게 보조금 및 보조사업 운영제도의 혁신이 필요하다.
중앙목적 사업에 대해 수직적인 강제 위탁방식보다는 지자체와 개별적으로 ‘협상’하여 효율과 책임성에 대한정부 간 성과계약체계를 정립할 필요가 있다. 이와 관련하여 기준보조율에 따른 지방비 분담에 대한 지자체재량을 확대하는 등 지자체 관점에서 협상을 통한 국고보조사업 재원분담체계를 구상할 필요가 있다.
사회복지분야의 유사중복사업에서는 지방자치단체 우선원칙을 적용해야 한다. 사회복지분야에서 정부 간 유사중복 쟁점이 현실화되는 경우에는 자치원칙에 따라 중앙정부의 기능을 지방으로 이양하는 지방 중심의 의사결정 기준이 마련되어야 한다.
중앙정부가 운영하는 사회보장위원회에서 전국 지방의 다양성을 확인하고 효과적인 의사결정을 수행하는 것은 쉽지 않다. 지방자치단체가 자체재원으로 추진하는 사업에 대해서는 지방 우선의 기준을 적용해야 한다.
※ 위 원고는 지방재정 확충과 자율성 확대를 위한 지방재정분권 정책토론회에서 발표한 자료를 발췌한 것입니다.
