정순관 대통령소속 지방자치발전위원회 위원장
Ⅰ. 왜 자치분권인가: 국정관리체제의 변화와 사회문제 해결기제
20세기 후반부터 세계적으로 나타난 두드러진 현상의 하나는 사회문제를 해결하는 접근방식의 변화다. 즉 사회문제를 해결하는 데 중앙정부의 획일적 문제해결 접근이 퇴색하고 지방중심의 분권적 문제해결 접근방식이 증가하고 있다.
세계화와 정보화의 영향으로 이러한 추세는 더욱 가속화되는 경향을 띠고 있다. 교통·통신과 정보기술의 발달로 진행되는 세계화와 정보화는 국가 간의 경계를 넘나드는 사람과 정보에 대한 특정 국가의 통제와 규제를 사실상 어렵게 하고 있고, 이러한 사회변화에 걸맞은 국정관리체제의 변화를 요구받고 있다. 이것은 국가사회의 관리방식에서 중앙정부의 일방적 해결지침에 따른 문제해결 접근은 이미 한계를 갖고 있으며, 사회문제와 관련된 행위주체들의 적극적인 참여에 따른 합의를 중시하는 문제해결방식으로의 변화를 말하는 것이다. 즉 사회문제를 해결하는 중요한 규칙이 기존의 ‘합산적(Collective) 혹은 분배적 선택법칙’에서 각 행위주체들이 참여하여 대화를 통해 공동체 이익을 구성해 내는 ‘구성적 선택법칙(Constitutive Choice Rules)’으로 이동하고 있는 것 이다. 전자는 누가 무엇을 갖느냐에 주로 관심이 있었던 반면에 후자는 누가 권력을 행사하고 어떻게 행사하는가에 주로 관심이 있는 입장이다. 후자의 관점이 바로 현대의 사회문제를 해결하는데 핵심내용이 되고 있는 것이다. 사회문제 해결을 위한 논의의 중심이 ‘목표달성의 능률성’에서 ‘민주적 관리법칙의 질’로 이동하고 있는 것이다. 이와 같은 의사결정의 틀의 변화는 그만큼 사회가 복잡성과 다양성을 더해가고 있다는 것을 보여주는 것이며, 어느 한 행위주체가 우월적이고 특권적으로 기능해서는 사회문제를 해결하는 것이 어렵다는 방증이다.
전통적으로 행정은 능률적인 서비스 전달과 공익증진에 관심을 가져왔다. 이제 사회문제 해결 메커니즘은 공공행정의 관심을 중앙주도적 공급자의 편견에서 지방의 수요자를 함께 고려하는 제도적 다면성으로의 이동을 요구하고 있다. 환언하면 중앙통제적 능률성 중심의 국정관리체제에서 지방이 의사결정에 실질적으로 참여하고 공동으로 결정하는 민주성 중심의 국정관리체제로의 변화를 요구하는 것이다. 이러한 사회변화를 반영한 제도적 변화가 1980년대 이후 세계적으로 나타난 지방화의 추진이다.
우리나라에서 이러한 변화는 1990년대 이후에 나타났고, 중앙정부의 노력과 지방자치단체의 요구로 다양한 제도적 변화를 추구하고 있다. 이러한 지방화의 추진이 현대의 사회문제를 해결하는 설득력 있는 제도적 대안이고 지방분권의 추진이며 지방자치의 실현일 것이다.
Ⅱ. 지금까지의 지방자치제도 개혁과 반성
1987년 6·29선언에 이르기까지 지방자치제도의 도입배경과 변화과정은 권력집중에 대한 일종의 견제장치로서의 의미가 담겨있다. 1987년 6·10항쟁 등으로 표출된 민주화의 요구결과인 6·29선언에서 지방자치실시를천명하게 되었고, 그해 10월 29일 헌법개정을 통해 헌법부칙의 지방자치 유예조항을 삭제하여 지방자치제도 도입의 길을 열었다.
오늘날 지방자치의 날을 10월 29일로 정한 이유도 이날을 기념하기 위한 것이다. 지방자치제도가 도입된 배경이 도입 당시의 시대상황에서 권력집중을 종식시키는 핵심 대안이었다는 그 숭고한 의미는 지금도 유효하다.
우리나라 지방자치 관련 제도의 개혁과정에서 나타난 특징은 지방자치를 현장에서 담당해야 할 지방자치단체의 실질적 참여 없이 그 당시 내무부 등 중앙부처가 중심이 되어 추진되었다는 점이다. 이와 같은 중앙 의존적 지방자치제도의 설계와 지방분권의 추진은 정부 관료제의 내부효과 등으로 제도적 한계를 잉태하게 됐다.
권력집중에 대한 견제장치로서의 지방자치제도 도입배경과 중앙의존적 제도개혁의 추진 등은 지방자치의 실현을 위한 지방분권의 추진방향을 중앙에 대한 지방의 민주적 통제영역의 확장에 주로 관심을 집중시키는 결과로 이어졌고 형식과 절차에 대한 요구에 집중하게 했다. 이러한 배경은 한편으로 지방자치를 위한 제도적 개혁에 공헌했지만, 또 한편으로 우리나라 지방자치의 특징을 형식적 자치, 갈등적 자치, 획일적 자치, 의존적 자치 등으로 자리 잡게 하는 원인이 되었다.
공식적으로 지방분권은 중앙과 지방의 권한배분 관계로 중앙의 행정권한이 지방자치단체로 이양된 정도를 말하는 것으로, 국가와 지방자체단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분하고, 주민들의 자발적 참여를 통하여 지방자치단체가 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정·집행하며, 지방의 창의성과 다양성이 존중되어 내실 있는 지방자치를 실현하는 것이다.
현대적 의미의 지방자치제도가 도입된 이후 68년이라는 세월이 흘렀다. 이제 지방자치제도의 확대와 강화는권력집중의 견제라는 것 외에 21세기 사회문제의 해결이라는 새로운 의미를 획득해가고 있고, 지방분권의 추진 방향에 새로운 메시지를 주고 있다. 환언하면 지방분권의 추진은 단순히 형식과 절차의 개선과 중앙에서 지방으로의 권한이양만이 아닌, 실제로 주민의 입장에서 무엇이 좋아질 것인 가라는 물음에 답할 수 있는 내용에 관심을 가져야 할 것이다.
Ⅲ. 자치분권을 위한 정책적 제언
향후 한국사회의 변화는 여러 가지 점에서 주목해야 한다. 우선 인구구조의 변화다. 빠르게 변화되는 노령화의 현상은 많은 사회문제를 야기할 것이다. 특히 기초지방자치단체들에서는 더욱 심각한 문제로 다가오고 있다. 또한 여러 가지 메커니즘 속에서 급격히 증가하는 복지수요다.
현대사회의 문제는 대부분의 다양성과 사회적 불평등에서 나온다. 그리고 그 문제를 해결하는 가장 호소력 있는 단어가 바로 사회복지이다. 당연히 제기되는 문제가 재정압박이다. 그러나 누가 부담할 것인가는 항상 ‘움직이는 과녁’으로 남아있다. 더구나 현실화되어가는 경기침체는 이러한 문제를 더욱 어렵게 할 것이다.
이러한 문제들을 어떻게 해결할 것인가에 대한 하나의 해답은 없다. 중요한 것은 문제를 함께 공유하고 대화해야 한다는 것이다. 이제 지방분권의 추진은 바로 그러한 공유와 대화를 가능하게 하는 제도적 틀을 만들어야 한다는 데 더욱 큰 의미를 부여해야 할 것이다. 또 하나 중요한 것은 ‘신뢰의 확장’이다. 신뢰확장의 핵심은상호관계성에서 찾을 수 있다. 이제 지방자치와 지방분권을 추진하는 데 주목해야 할 방향이 바로 이 신뢰확장에 대한 노력이다. 중앙과 지방, 지방상호 간, 그리고 지방에서 주민상호 간 관계성의 회복과 구축에 시간과 노력을 투자해야 한다.
이러한 점을 고려하면서 지방자치와 지방분권의 추진에서 관심을 집중해야 할 몇 가지 과제들을 논의하면 다음과 같다.
1) 지방분권형 헌법개정
지방자치의 헌법상 보장에 대해 우리나라에서 통설적으로 인정받고 있는 것은 제도적 보장론이다. 이 입장은 제도의 본질유지라는 측면에서는 평가할 만하지만 제도의 최소보장에 그치는 한계성이 있고, 구체적 장치들을 헌법상 명기하기 어렵기 때문에 정치적으로 왜곡될 가능성이 있다는 비판이 제기되고 있다. 그래서 헌법조항에 지방분권에 관한 조항을 확대·보완하여 지방분권에 관한 최상위의 제도적 틀을 확립할 필요가 있다.우리나라 헌법에 지방자치와 관련된 조항은 2개 조문, 4개항에 불과하여 지방자치단체와 주민의 권리를 보장하는 데 한계가 있다.
이러한 점 때문에 우리나라 헌법이 형식적으로만 지방자치를 규정하고 있을 뿐 지방자치를 실질적으로 보장하기 위한 내용은 없다는 비판을 받고 있는 것도 사실이다. 자치분권 실현은 최종적으로 관련 법률의 제정과 개정으로 완성된다. 그렇기 때문에 내년에 있을 헌법개정에 담길 자치분권의 내용이 매우 중요하다.
먼저 헌법 총강에 대한민국이 지방분권국가임을 선언하고 주민자치권을 기본권으로 명시하는 한편, 이를 실현하기 위해 지방자치단체를 두도록 해야 한다. 이는 주민과 지방자치단체의 자율성이 헌법으로 보장될 수 있는 중요한 의미를 갖는 것으로 향후 이를 담보하기 위한 후속입법의 가능성도 열어준다. 사무배분과 수행에 있어서는 주민에 가까운 지방자치단체가 우선 처리하는 보충성의 원칙을 명시하고, 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 자치에 관한 규정과 벌칙을 제정할 수 있도록 자치입법권을 강화해 야 한다.
또한 법률로 정한 제안요건에 따라 국민과 지방자치단체도 법률안을 제출할 수 있어야 하고, 헌법개정에 대해서도 국민발안제를 도입하여 국민참여의 기회를 보장해야 한다. 마지막으로 자치권 보장을 위해 헌법소원 심판대상에 주민과 지방자치단체의 자치권 침해도 포함해야 한다.
현재 지방분권 개헌은 국회가 주도하여 자치입법권, 자치행정권과 조직권 보장, 지방세 조례주의, 주민자치권 신설 등 다양하게 논의되고 있다. 개헌 과정은 무엇보다 국민이 중심이 되어야 한다. 국회에서 지난 9월 말까지 전국을 순회하며 개헌에 대한 국민대토론회를 진행하였는데, 이러한 과정을 통해 지역의 소중한 의견이 최대한 반영되었으면 한다.
2) 국회 자치분권특별위원회(가칭)의 상설화
지방분권과 지방자치의 추진은 상당부분 법률의 제정·개정을 필요로 한다. 그렇기 때문에 국회의 역할이 매우 중요하다. 지방분권 과제 중에서도 중앙권한 및 사무의 지방이양은 그동안 지방일괄이양법의 형태로 추진하려는 노력이 계속되어 왔다. 2004년 11월 행정안전부가 국회에 제출한 지방일괄이양법(13개 부처, 49개 법률, 227개 사무)은 국회법상 상임위소관주의에 위배된다는 등의 이유로 법률안 접수가 거부되었고, 이후 2010년에 법률안을 재제출하고자 국회와 협의하는 과정에서도 동일한 사유로 무산된 바 있다.
이후 19대 국회에서는 ‘지방자치발전특별위원회’가 구성되어 운영되었으나 법률안 심사권이 부여되지 않아 지방일괄이양법 심의가 이루어지지 못했다. 현재 20대 국회에서도 ‘지방재정·분권특별위원회’가 구성되어 제도개선이 가장 시급한 분야를 본격적으로 논의할 수 있는 장이 마련되기는 하였으나, 법률안 심사권이 부여되지 않아 실질적인 지방분권 추진에 한계가 있는 실정이며, 이마저도 지난 6월 활동기한이 종료된 상태다.
지방분권과 지방자치의 원활한 입법추진을 위해서는 국회 내에 관련 분야의 상설특별위원회를 설치해야 한다. 현재의 특별위원회는 대개 활동기한이 6개월 단위이기 때문에 사실상 활발한 논의가 연속성 있게 진행되기 어려운 구조다. 따라서 지방분권과 지방자치 발전이 어느 정도 성숙한 수준에 이르기 전까지는 국회 내에 관련 상설특별위원회를 설치하는 한편, 법률안 심사권을 부여하여 여러 상임위원회에 걸치는 지방분권 과제 등을 심도 있게 논의·처리해 나갈 수 있도록 국회의 결단이 필요하다.
3) 국민 체감적 지방분권의 추진
지방분권을 통한 지방자치의 내실화는 아직 일선에서 체감되지 못하고 있는 것이 사실이다. 우선 위임사무 위주의 지방이양, 재원이 수반되지 않은 사무중심의 지방이양, 그리고 이양은 확정되었지만 아직 이양이 완료되지 않은 사무의 현존, 기관 폐지나 신설 등 체감적인 과제추진의 미흡 등이 그 원인으로 지적되고 있다.
지방분권과 지방자치에 대한 국민의 지지를 확산시키지 않은 상황에서 이의 안정적 정착 및 발전을 기대할 수 없다. 따라서 국민이 체감할 수 있는 지방분권 과제에 좀 더 비중을 두어 추진할 필요가 있다. 자치경찰제 관련 과제는 1948년 정부조직법 제정 당시부터 논의해온 과제로 정치적 중립성, 서비스의 종합성, 친근성, 지역맞춤성 등의 필요성에서 주장되어왔다.
국민의 정부에서 국정과제에 포함하여 자치경찰제 시안을 마련한 바 있고, 참여정부에서는 정부안이 마련되었다가 국회 회기종료로 폐기되기도 하였다. 그 이후로는 지방행정체제 개편추진위원회를 거쳐 지방자치발전위원회에서 관련 논의를 계속해오고 있다.
이번 정부에서도 자치경찰제 도입은 국정과제에 포함해 제도 도입을 추진하고 있다. 그동안 논의된 주요 내용은 도입 단위와 조직, 권한, 재원마련 등에 관한 내용이 주를 이루고 있지만, 지역에서 체감할 수 있는 제도로 자리매김하기 위해 간과해서는 안 될 문제가 있다. 자치경찰의 도입 의미는 지방에서 생활서비스 전달의파트너십과 문제해결이 중심이다.
자치경찰이 어떻게 지역사회의 각 주체들과 파트너십을 형성할 것인가 그리고 무질서와 범죄를 단순히 사후적이 아닌 다양한 파트너십의 형성으로 제어할 것인가의 문제는 그리 단순하지 않다. 자치경찰제 도입 초기에 자치경찰이 지역사회에 올바르게 착근하기 위한 적극적인 프로그램의 개발, 즉 자치경찰의 격무에도 파트너십 형성과 문제해결 기제에의 참여유인책, 지역주민과 시민단체 그리고 중소기업 등의 행동주체들이 자치경찰의 눈과 귀가 될 수 있게 하는 유인책 등의 프로그램 개발 등이 꼭 필요한 과제다.
특별지방행정기관은 중앙정부가 직접 지방에 기관을 두어 지방에서 일어나는 일정한 사무를 국가가 직접 처리하는 기관이다. 우리나라의 지방행정체제는 지방자치단체와 중앙정부의 특별지방행정기관으로 이원화되어 있어 양 기관 간에 불필요한 기능중복과 행정인력 및 예산 낭비, 동일기능에 대한 중복·과잉규제, 책임과 권한 괴리, 대민서비스의 현지성과 경제성 결여 등 많은 문제를 야기한다는 지적이 있어왔다.
그래서 역대 정부에서는 특별지방행정기관 정비는 우리나라 지방자치의 건전한 착근을 위해서 추진해야 할 중요한 과제로서 인식하여 추진해왔다. 특별행정기관의 정비문제는 언제나 기관폐지 접근보다는 부분적 기능이양 쪽의 접근을 취해왔다. 그렇지만 특별지방행정기관의 정비문제는 도의 지위와 기능을 재정립하는 문제와 동시에 고려할 필요도 제기된다. 21세기 사회문제해결 기제로서 지방분권형 국정관리체계로의 전환이라는 큰 틀 속에서 종합적으로 평가하여 과감하게 추진할 필요가 있다.
4) 지방자치단체의 자치제도 운영 충실화: 지방자치의 신뢰확장
지방자치는 지역주민이 스스로 지방의 관리방식을 조정하고 결정하는 제도다. 그동안 지방이양된 사무가 3101개 사무(2012년 말 기준)에 이르고, 법령개정까지 확정된 것만도 2017년 7월 기준으로 2188건이다. 이양 완료된 사무는 이제 지방권한과 책임하에 수행된다. 적지 않은 사무가 지방의 고유사무가 되었고 앞으로도 될 것이다. 지방에서는 이러한 이양된 사무에 대한 관례답습적 집행에서 벗어나 지방서비스가 충실화되고 지역맞춤형이 될 수 있도록 충분한 대비를 해야 할 것이다.
이양된 사무는 이제 지방의 고유사무이고 따라서 새로운 지역특성에 맞는 정책개발이 가능하다. 이를 위해 각 지방자치단체에서는 지방이양된 사무의 확인, 이양된 사무의 지역적 의미, 그리고 처리방향 등을 논의하고 정립할 지방제도를 마련해야 할 것이다.
이양된 사무의 지방정착을 위해서 민주적 거버넌스구축을 위한 지방이양준비 T/F 등의 구성이 필요하다. 지방자치의 충실성을 담보하기 위해 이양된 사무에 관한 조례제정과 개정 등의 후속조치를 적극적으로 검토해야 한다. 지방자치의 성숙을 위해 지방자치단체 차원에서 민주적 거버넌스의 틀을 구축하고 추진해야 지역주민과 함께하는, 주민이 행복한 지방자치가 착근될 것이다.
민주적 거버넌스 메커니즘에 관한 이론은 저마다 자신들의 내적 가치를 달성하고자 내세우는 정책수단을 옹호하는 주장을 담고 있다. 바로 그 주장에 의해 선택된 지방정책이 그 주장을 정당하게 하는 이론적 근거가 현장에 있는가에 대한 지속적 관심과 개선노력이 있을 때 신뢰가 형성될 것이다.
시장친화적 거버넌스를 선호한다면 개인들은 평등한가? 그들이 위험을 부담할 수 있는가? 시장기제는 개인들에게 충분히 유인력을 제공하는가? 등을 평가하고 확인한 후에 정책을 선택해야 한다. 다원주의적 거버넌스를 선호한다면 모든 이해를 대변할 집단이 존재하는가? 집단들이 그 구성원들의 이해를 대표하는가? 집단이 균형을 이루는가? 협상된 성과가 공익에 속하는가? 등의 기준으로 평가하고 정책을 선택하고 운영해야 한다. 그리고 숙의적 거버넌스를 선호한다면, 단순 참여에 그치지 말고 실질적 투입의 관점에서 참여주체들이 얼마나 동등한지를 생각해봐야 한다.
참여주체들은 정책을 숙의하기 위해 동등한 능력과 사실상 동등한 의지를 보유하고 있는가? 또 실질적 산출의 관점에서 숙의적 과정에서 도출된 결론이 정책화될 기제가 존재하는지를 따져 물어서 정책을 선택하고 운영해야 한다. 이런 질문들에 답하지 않는 지방의 정책선택과 운영이라면 우리가 바라는 지방에서의 신뢰확장은 기대하기 어려울 것이다.
환언하면, 어떤 형태의 민주적 거버넌스에 근거하여 정책수단을 선택하든 그 정책수단을 비판적 주장에 노출시킴으로써 이론적 근거에 충실하게 지방정책이 운영될 수 있도록 노력할 때, 그 정책은 민주적 가치 달성을 도울 수 있을 것이다. 그리고 그러한 선택과 운영은 미래의 성숙한 지방자치발전의 핵심주제라 할 수 있는 신뢰의 확장에 기여할 것이다.
Ⅳ. 지방자치발전위원회의 소명과 역할
지방자치발전위원회는 ‘나라다운 나라’를 위한 국민여망을 안고 출범한 문재인 정부의 핵심 국정과제인 자치분권 실현이라는 중책을 맡고 있다. 자치분권실현은 국민들이 촛불시민혁명에서 요구한 지방분권과 자치, 수직적 권력분산을 수행하는 것으로 중앙과 지방이 함께 발전하여 국민이 주인이 되는 국민성장의 계기가 될 것이라고 본다.
그간 역대 정부에서 지방자치발전을 위한 많은 노력을 해왔음에도 불구하고 자치분권에 대한 인식상의 한계가 있었고, 관련 부처를 독려할 충분한 동력이 없었던 것도 사실이다. 이제는 바뀌어야 한다. 이번 정부의 강한 의지를 추진동력으로 하여 위원회가 부처 간 이견사항을 조정·조율하면서 자치분권 과제를 신속하게 실천해나가야 한다.
앞으로 위원회는 현장에 필요한 정책을 기획하고, 정부의 국정기조인 지역 간 고른 발전을 위해 자치분권과 균형발전을 고려한 정책을 추진할 것이다. 또한 ‘같이하는 자치분권, 현장중심 자치분권’이라는 패러다임으로 ‘우리가 만드는 정책이 현장에서는 무슨 일로 나타날까?’ 하는 점을 충분히 고려하고 그 결과를 대통령에게 건의할 것이다. 그와 동시에 중앙권한을 지방에 주되 책임이 함께 갈 수있도록 하고, 그 책임을 중앙이 묻기보다는 주민들이 물을 수 있도록 제도를 만들어나갈 것이다. 아울러 국가사무의 획기적인 지방이양과 지역이 갖고 있는 다양성과 역동성을 담아내는 균형발전 노력으로 지역 간 불균형 해소를 풀어나가되, 관련 모든 기관과 지혜를 모아나가는 노력을 아끼지 않을 것이다.
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