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인사개혁은 행정개혁의 핵심 주제

세계화, 정보화 등 행정환경이 급격하게 변화함에 따라 행정서비스에 대한 수요가 급증하고 있다. 각국 정부는 이러한 요구에 효과적이고 시의적절하게 대응하기 위해 다양한 행정개혁을 시도해 왔다. 그중에서도 인사개혁은 혁신의 효과성을 극대화하고 지속시킬 수 있다는 점에서 행정개혁의 핵심 주제로 간주된다. 전통적인통제 위주의 인사행정적 운영에서 벗어나, 각 개인을 중요한 국가의 자산(Human Capital)으로 인식하고 개인의 목표와 조직의 목표를 연계하여 조직의 성과에 기여할 수 있게끔 하는 역량중심의 공공인사관리로 패러다임이 전환되고 있다. 그뿐만 아니라, 지난 반세기 동안 노동인구의 특성이 급격하게 변화하였고 앞으로도 계속 진화해갈 전망이므로 이에 효과적으로 적응하기 위해 공공인사관리를 제도적·관리적으로 개선해 나가는노력이 필수적이다.

전 세계의 패러다임이 된 신공공관리론적 공공인사관리

근래 공공인사개혁의 핵심 이론적 토대는 ‘신공공관리론’이라 할 수 있다. 공공부문의 효율성과 전문성을 강화하기 위해 민간부문에서 주로 사용되어 오던 인사제도와 관리기법을 차용하고 개방과 경쟁, 성과와 책임 등 시장의 원리를 주요 가치로 삼았다. 전통적 관료제 중심의 통제 위주 관리방식을 벗어나 경쟁과 성과, 고객서비스 중심의 효율성 및 효과성을 강조하는 신공공관리론적 공공인사관리는 전 세계 많은 국가들이 정부개혁의 주요 패러다임으로 채택하고 있다. 마찬가지로 한국에서도 2014년 세월호 참사의 주요 원인으로 공무원의 비전문성과 무사안일 문제가 대두됨에 따라 신공공관리론적 공공인사혁신의 중요성이 크게 부각되고 있다. 현재 중앙정부와 지방자치단체를 대상으로 공무원의 채용, 교육 및 훈련, 평가, 승진 및 보수, 공직문화등 공공인사제도와 관리 전반에 걸친 대대적인 인사혁신이 진행되고 있다.

주요 OECD 국가들의 정부부문 인사개혁

주요 OECD 국가들의 정부부문 인사개혁을 살펴보면, 그 범위나 정도 면에서 차이가 있을 수 있지만 추구하는 목표나 제도 및 관리기법상에 있어서 상당히 유사함을 발견할 수 있다. 미국의 경우 1883년 펜들턴법(Pendleton Act) 제정 이후 실적주의에 기반한 인사제도를 수립하였고, 1978년 인사개혁법(Civil Service
Reform Act)이 통과되면서 신공공관리론에 기반한 인사개혁에 중점을 두었다.

최근에는 인사관리의 융통성과 효율성을 제고하기 위해 공무원의 채용과 퇴출에 대한 제약을 대폭 감소시켰다. 공무원의 고용 안정성을 보장하지 않음으로써(At-will employment) 저성과자나 공직부적격자의 퇴출을 용이하게 하였고, 임용절차를 간소화하여 우수한 인재를 보다 효율적이고 적실성 있게 임용할 수 있게 하는인사혁신이 확산되고 있다.

또한 객관적이고 정확한 성과평가에 기반한 성과보수제도(Performance-Based Compensation)를 시행하여 공무원의 사기를 진작하려는 노력이 계속되고 있다. 이를 위해 달성가능하고 적절한 성과목표를 수립하고 구체적이고 측정 가능한 성과지표를 개발(Tennessee주 정부의 SMART, Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Tme-sensitive)하는 데 주안점을 두고 있다. 그러나 이러한 인사개혁들은 미국 정부 공공인사행정의 근간을 이루는 실적제 원칙을 와해시킨다는 비판을 받고 있다. 공개 경쟁시험을 통한 임용과 신분보장을 약화시켜 정치적인 영향으로부터 행정의 안정성과 중립성을 보장하기 어렵다는 주장이다. 그 밖에도 미국은 점차 다양화되고 있는 공무원인력의 수요를 충족하고 복지를 제고하기 위해 미연방정부를 중심으로 유연한 근무환경을 조성, 유연근무제(유연근무시간 및 장소) 활성화, 시간제 근로 확대, 가족친화적 프로그램(직장내 보육시설) 및 맞춤형 복지프로그램을 진행하는 데 많은 투자를 하고 있다.

영국정부의 인사개혁 방향은 명령과 통제위주로 운영되는 전통적인 관료조직을 변화시켜 급변하는 환경에 대한 대응성을 높이고 공무원 각 개인의 성과에 대한 책임성을 확보하는 것을 목표로 하였다. 개별 공무원들을 위한 자기 경력 발전의 기회를 확대하고 더 많은 재량권을 부여함으로써 조직과 개인의 목표달성에 대한효과성과 책임성을 강화하였다. 블레어 정부 이후 영국은 개방형 임용제도를 강화하여 고위관리직의 개방형임용을 적극적으로 추진하였고 2001년에는 고급공무원단의 60%가 외부인사로 채워졌다.

또한 인재개발을 위한 프로그램(Investors in People)을 개발하여 기관목표 달성에 반드시 필요한 인재를 키우는데 중점을 두고 있다. 그 결과 기관 직원들의 교육, 훈련에 대한 관심이 증대되었고 직원들의 동기부여에기여함으로써 고객서비스 개선, 조직목표에 대한 이해 증진, 의사소통의 효율화, 성과 향상 등의 긍정적인 효과를 얻을 수 있었다.

일본 정부의 인사개혁의 기본 이념은 공익을 위한 행정실현을 도모하는 것인데 이를 위해 인사관리자의 권한과 책임을 명확히 하고 기동력 있고 효율적인 행정서비스를 제공하는 것을 목표로 한다. 구체적인 인사제도개혁내용을 살펴보면, 공무원의 근무수행능력을 중심으로 한 ‘능력등급제도’를 도입하여 임용, 급여, 평가의 기준으로 활용하였다. 조직의 성과향상을 위해 신속하고 탄력적인 조직 및 정원관리를 가능케 하고 행정과정에서 불필요한 과정을 단축하는 등 효율화를 추구하였다. 또한 시험제도 수정과 공모제 적극 활용 등 채용제도를 개혁하여 민간 인재를 확보하고 여성을 비롯한 다양한 인재를 정부에 영입하려는 노력이 있었다. 공무원의 부패방지를 위해 퇴직 후 재취업규정을 확립하였다.

각국 정부가 단행하는 인사개혁의 한계점

최근 각국 정부에서 단행하고 있는 인사개혁을 살펴본 결과 몇 가지 한계점을 발견할 수 있다. 먼저 개방과 경쟁, 효율과 성과 등 시장의 원리를 강조하는 신공공관리론적 개혁은 공공조직이 추구해야 할 공공성 및 공공가치에 대한 고려가 부족하다. 공공부문의 특수성을 고려하여 효율성뿐 아니라 형평성 및 민주성과 같은 공공적 가치 역시 균형 있게 추구해야 할 것이다.

다음으로, 기존의 인사혁신 중 괄목할 만한 성과를 거둔 경우는 극히 소수에 불과하다. 이에 관해 행정학자들은 인사혁신을 추진하는 과정에서 공무원들의 호응을 얻지 못했고 적극적인 참여와 협조를 확보하지 못한 점을 주요 실패 원인으로 지적하였다. 따라서 인사개혁을 급진적으로 단행하기보다는 충분한 대화와 설득과정을 거쳐서 공무원의 공감을 이끌어내는 과정이 우선해야 할 것이다.

공공인사행정 계속적으로 발전하려면

최근 들어 한국의 공공인사개혁은 공무원과 학자들뿐 아니라, 전 국민의 관심이 모아지고 있는 주제이다. 공공인력의 효과적인 관리가 정부 전체의 성과로 이루어진다는 관심과 믿음이 있기 때문이다. 기존의 공공인사개혁은 한국의 공직문화에 대한 충분한 이해와 고려 없이 새로운 제도들을 도입, 추진하는 과정에서 적지 않은 불만과 혼란을 초래하였다.

따라서 정부는 인사개혁의 목표를 성공적으로 달성하기 위해 우선적으로는 전반적인 문제 진단과 현황 파악, 변화의 방향성과 가치에 대한 공무원과 학계, 그리고 국민 간 합의를 이끌어내는 것이 필요하다. 또한 공공인사행정의 계속적인 발전을 위해 학계·언론·공무원이 주도적인 역할을 수행해 나가는 것이 중요하며 단기적이고 일시적인 인사개혁이 아닌 중장기적인 인사개혁의 구체적 청사진과 전망을 제시하고 적절한 추진전략을개발해 나가려고 노력해야 한다.