2000년대 중반 이후 사회복지비 지출의 빠른 증가에 따른 부담 확충 문제와 그에 대한 대책 모색은 우리나라 재정에서 가장 중요한 이슈가 되어 왔다. 경제성장률이 차츰 낮아짐에 따라 세수 증가세는 둔화되는 반면 소득분배 구조의 악화와 저출산·고령화로 인한 인구구조 변화 등으로 인해 사회복지비 지출 위주의 재정지출은 꾸준히 늘어나고 있는 것이다.
2016년도 정부 예산(안)에서 보건·복지·고용 부문의 예산은 전체 예산의 전년 대비(2015년 본예산 기준) 증가율 3%의 두 배 이상인 6.2%가 증가하는 것으로 편성되었다. 이 중에는 지방을 통해 수혜자에게 전달되는 사회복지 국고보조사업이 상당 부분 포함되어 있어서 지방자치단체의 사회복지비 지출 또한 금년도에 비해 상당히 증가할 것으로 예상된다. 더욱이 여러 가지 증거를 통해서 파악하면 사회복지비가 전체 예산에 비해 빠르게 증가하는 추세는 상당 기간 동안 지속될 수밖에 없을 것으로 전망됨에 따라 이에 대한 재정적 측면의 대응책 마련이 시급하게 요구되고 있다.
사회복지비의 경우 지방재정의 입장에서 문제가 한층 심각하다. 재정수입면에서는 자체적인 재원 마련 수단이 제한적인 상태에서 정부에 대한 재정의존도는 차츰 높아지고 있으며, 재정지출면에서는 정부가 주도하는 사회복지 국고보조사업에 대한 대응지방비 부담이 매년 빠르게 증가하고 있다. 이런 문제에 대하여 지금까지 지방자치단체는 주로 재정지출 측면에서 다른 부문의 지출을 축소함으로써 사회복지 부문의 지출을 늘리는 방식으로 대응해왔다. 물론 재원부족을 호소하면서 사회복지비에 대한 정부 부담의 확충과 국세의 지방세 이양 등 자체재원 확충 등에 대한 요구도 지속적으로 해왔다. 하지만 이런 요구들은 기본적으로 정부의 부담 확대와 국세수입의 축소를 초래하는 것으로서 정부 역시 재정적으로 여유가 없는 상태이다 보니 이런 방안으로는 해결책을 찾기가 쉽지 않았던 것이 현실이다.
이와 같은 배경 하에서 학계와 정치권에서는 증세 필요성에 관한 논의가 조심스럽게 제기되고 있다. 이 글에서는 기초자치단체를 중심으로 사회복지비와 관련한 재정적 압박 실태를 검토하고 지금까지 제안되었던 재정적 측면의 대안들과 그 실현가능성에 대해 살펴본다. 나아가 사회보험료의 인상과 증세 등이 필요하다는 논의의 선상에서 지방의 사회복지 재원 마련을 위한 목적세로서 지방복지세의 도입 가능성에 대해 살펴보고자 한다.
지방 사회복지비 부담의 실태
지방이 세출에서 부담하는 사회복지비는 대체로 사회복지 국고보조사업에 대한 지방비 부담분이라고 볼 수 있다. 지방자치단체가 자기 지역 주민을 대상으로 자율적으로 시행하는 사회복지 시책도 있지만 전체 지방 사회복지비 지출에서 차지하는 비중은 얼마 되지 않는다. 사회복지 국고보조사업의 국고보조율 또는 지방비 부담비율은 기본적으로 국고보조금법에서 규정하며, 지방비 부담의 경우 광역자치단체와 초자치단체 간의 부담해야 할 경비의 종목과 비율을 지방자치단체 경비 부담의 기준에 관한 규칙에서 정하고 있다. 물론 이러한 부담 비율이 잘 지켜지지 않는 경우도 상당히 있으나, 대체로 이러한 법령에 의해 중앙-광역-기초 간 부담 비율이 정해진다.
전체 지방자치단체의 세출(일반회계+특별회계, 결산순계)에서 사회복지비가 차지하는 비중은 2000년에는 10.4%에 불과했으나 2013년에는 23.2%까지 높아졌다. 사회복지비의 연평균 증가율은 15.3%로서 전체 세출의 8.4%에 비해 2배 이상 빠르게 증가해왔던 것이다. 2013년의 경우 자치단체 유형별로 보면, 대체로 광역자치단체에 비해 기초자치단체의 사회복지비 비중이 상대적으로 높으며, 특히 자치구의 경우는 세출의 49.1%를 사회복지비가 차지하는 것으로 나타난다.
이러한 문제는 크게 두 가지 측면에서 지방재정에 영향을 미친다. 첫째, 세출 증가를 훨씬 뛰어넘는 사회복지비의 급속한 증가로 인해 다른 세출 부문의 지출 증가세는 둔화되거나 지출을 줄일 수밖에 없으며, 전반적인 지방재정의 운영 상황은 어려워질 수밖에 없다. 둘째, 자치단체별 혹은 자치단체 유형 사회복지비 지출의 편차로 인해 다른 부문에 대한 지출의 편차가 나타남으로써 기본적인 공공서비스 수준의 지역간 차이를 초래한다. 이런 문제들과 관련하여 기초자치단체의 경우는 상황이 보다 심각할 수 있는데, 즉 개별 시·군·구의 경우는 평균적으로 시·도에 비해 재정규모가 비교할 수 없을 정도로 적음을 고려하면 막대한 사회복지비 지출로 다른 공공서비스는 공급 상 규모의 경제가 상실되어 효율성 비용 또한 크다고 생각할 수 있다.
지방복지세 도입 가능성
그간 사회복지비 지출과 관련한 지방의 재정적 어려움 대하여 다양한 대안이 제시된 바 있다. 하지만 전체 재정자원의 제약 하에서 제시된 대안은 실천에 옮겨지지 못하였거나 일시적이고 미봉적인 수준의 대책만 채택되었다. 우선 세출 측면에서 사회복지지출의 국고보조율 인상 등 국가의 부담을 확대해야 한다는 주장은 가장 집중적으로 논의되었지만 정부의 재정여건도 원만치 않은 탓에 부분적으로만 실행되었다. 세입 측면에서 지방소비세 전환율 인상 및 지방소득세 독립세화, 지방세 비과세·감면의 축소, 지방세 세율현실화 등이 꾸준히 논의되었으며, 그 중 일부는 실행에 옮겨졌지만 역시 재원확충 측면에서 그 효과는 제한적이라고 평가된다. 이런 가운데 지방자치단체의 재정적 선택은 사회복지 지출을 비자발적으로 증가시키면서 다른 부문의 지출을 줄이는 세출구조 조정을 통해 재원부족 문제에 대응할 수밖에 없었던 것이다. 최근 들어서는 이런 방식의 대응 하에서 상당수의 지방자치단체가 재정적으로 매우 어려운 상황에 도달한 것으로 보인다.
여러 가지 증거를 통해 파악해 볼 때, 사회복지비의 빠른 증가세는 앞으로도 지속되면서 정부와 지방의 재정운용을 압박할 것으로 예상된다. OECD 자료를 보면, 2012년 현재 우리나라의 조세부담률은 18.7%, 국민부담률은 24.8%로 각각 OECD 평균인 24.7%와 33.7%에 비해 상당히 낮으며, OECD 회원국 중 가장 낮은 수준이다. 또한 GDP 대비 공공사회복지지출은 2014년 현재 10.4%로서 평균인 21.6%의 절반에 못 미치며, 역시 회원국 중 가장 낮은 수준이다. 저출산·고령화로 인한 인구구조의 급격한 변화와 소득분배구조 악화를 고려하면 이런 결과는 지금까지의 저부담-저복지 상태는 더 이상 지속되기 힘들다는 점을 여실히 보여준다. 경제성장률의 저하로 인하여 세수 증가는 정체되는 상황에서 국민들의 부담 수준을 지금처럼 낮게 유지하려면 적자 재정은 불가피할 것으로 전망된다. 이에 최근 들어서는 학계와 정치권 등에서 재정건전성에 대한 우려와 함께 사회보험료 인상과 증세가 필요하다는 논의가 조심스럽게 제기되고 있는 것이다.
이 글에서 도입 가능성을 검토하는 지방의 사회복지 재원 조달을 위한 목적세로서 지방복지세는 이상과 같은 배경 하에서 고려되는 것이다. 그런데, 지방복지세 도입에 관해서는 세 부담 증대가 초래하는 부정적인 영향에 관한 보편적인 우려와 함께 목적세로 설치하는 방식의 타당성 등에 관하여 다양한 쟁점이 제기될 수 있다. 우선 사회복지세 신설은 증세를 의미하므로 경제성장률의 정체가 지속되는 가운데 세부담을 늘이는 것은 민간의 경제활동을 더욱 위축시킬 것이라는 우려가 제기될 수 있다. 이런 우려는 사회복지세 신설을 포함한 증세 논의에서 가장 중요한 걸림돌로 작용할 것이지만, 빠른 시간 내에 증세가 불가피해질 것이라는 점도 고려해야 한다. 그러므로 증세에 관한 논의는 조심스러워야 하지만 지금부터라도 사회적 합의를 모아갈 필요가 있다.
또한 지방복지세를 도·목적세 형태로 도입하는 것이 적절한 지에 관한 문제도 제기될 수 있다. 목적세는 조세수입을 특정한 용도에만 사용하는 조세로서 세입-세출 분리 원칙으로부터 예외가 된다. 사회복지지출에 충당하기 위한 목적세는 복지지출의 예산규모가 크고 빠르게 증가함을 고려하면 안정적인 재원조달이라는 측면에서는 장점이 있으며, 사회복지사업이 지닌 정당성으로 인해 수용성이 높다. 반면 사회보험료 등의 부담금(기여금)은 세입과 세출 간 연계가 상당히 명확한 반면 사회복지 목적세로서 조세를 부과하는 경우는 세입-세출 간 연계 혹은 부담주체와 편익수혜자 간의 연계를 맺기가 곤란하므로 근거를 확보하기가 쉽지 않다. 하지만 국가와 지방의 사회복지비 부담은 지속적으로 확대될 것으로 전망되는 가운데 현실적으로 지방 복지재원 조달을 위한 실행 가능한 방안을 찾기는 곤란하다는 점, 복지서비
스는 사회적 보호와 관심이 필요한 계층에 대한 재분배 차원의 서비스를 제공하는 것이므로 이에 관한 재원조달에서 세입과 세출 간 연계나 수익자부담원칙을 적용하는 것이 적절치 않다는 점, 지방의 복지지출이 전체 세출에 비해 훨씬 빠르게 증가하며, 목적세를 활용하더라도 법적·의무적 지출에 국한되어 사용되므로 방만한 재정운용의 가능성은 적다는 점, 반면 복지지출 확충 필요성에 대한 국민적 공감대가 형성되어 있는 가운데 복지 관련 목적세를 통하여 재원을 조달할 경우 납세자의 수용성이 상대적으로 높을 수 있다는 점 등을 고려할 필요가 있다.
이와 같은 쟁점들이 극복될 수 있다면 지방복지세 도입을 구체적으로 검토하기 위하여 세목의 설치방법, 과세 방법(과세 주체, 과표 및 세율 등), 세수의 용도 등에 대하여 살펴볼 필요가 있다. 우선 지방복지세 설치 방법으로는 새로운 세원에 대해 조세를 부과하거나 기존 조세의 과세대상을 확대하는 방법, 몇몇 국세와 지방세의 세율인상을 통한 방법, 현행 국세와 지방세 중 몇몇 세목에 대해 부가세 방식을 적용하는 방법 등을 고려할 수 있다. 이 가운데 가장 단순하고 편리한 방법은 국세와 지방세 중 별도의 부가세가 과세되지 않는 세목에 대해 부가세 방식으로 과세하는 것으로 생각된다. 이럴 경우 국세의 부가세 대상으로 소득세, 법인세, 관세의 부과액, 부가가치세, 상속세, 증여세, 인지세 등을 고려할 수 있으며, 지방세의 경우는 면허분 등록면허세, 재산분 주민세, 종업원분 주민세, 지방소득세, 주행분 자동차세, 지방소비세 등을 고려할 수 있다. 이 가운데 국세 중 소득세, 법인세, 상속세, 증여세, 지방소득세 등은 재분배 차원의 조세라는 점에서 지방복지세를 부가할 수 있는 대상으로 상대적으로 적합하다고 볼 수 있다.
한편 지방복지세는 사회복지 재원조달을 위한 목적세이므로 자치단체별로 확보한 세수와 복지지출 규모간에 일정한 연계가 필요하다. 그런데 사회복지서비스와 그로 인한 재정부담 수준은 지역의 사회경제적여건에 의해 결정되므로 지방자치단체별로 지방복지세로 조달한 재원규모와 복지지출 부담액 간에 차이가 발생할 수 있을 것으로 예상된다. 이런 문제를 해소하기 위하여 지방복지세를 일종의 공동세 방식으로 운용하는 것을 고려할 수 있는데, 예를 들어 광역자치단체별로 광역과 소속 기초자치단체 간에 공동으로 활용하는 것이다. 이 때 구체적인 배분 방식은 상대적인 지방비 부담 정도와 자체적 재원동원 능력 등을 변수로 사용하여 정할 수 있을 것이다.
다음으로 지방복지세 도입의 주 배경이 사회복지 국고보조사업으로 인한 지방재정의 압박임을 고려하면, 재원의 용도는 지방이 사회복지 국고보조사업을 수행함에 따르는 지방비 부담분에 대해 사용하도록 하는 방안을 생각할 수 있다. 지방복지세의 규모가 상당한 수준이 아니라면 지방의 복지재원을 모두 제공하는 것은 가능하지 않으므로 세수는 사회복지 국고보조사업 중에서 지방비 부담이 가장 많은 기초노령연금, 기초생활보호급여 및 영유아보육료에 국한하여 사용하도록 하는 방법을 고려할 수 있다.
전 세계적으로 목적세 형태의 (광의의)사회복지세를 두고 있는 국가는 프랑스, 일본 등 소수에 불과하다. 프랑스의 GDP 대비 공공사회복지지출 비중은 전 세계에서 가장 높은데, 이에 대한 재원 확보를 위해 모든 소득이 사회보장에 기여할 수 있도록 조세에 대한 추가 부담금의 범위를 차츰 넓혀 왔다. 일반사회보장부담금(CSG), 사회보장채무상환부담금(CRDS), 2.2%의 사회부담금과 0.3%의 추가부담금 등은 모두 사회보장시스템과 연계된 목적재원으로 사용된다는 점에서 사회보장세라고 불린다. 일본의 경우는 2014년 4월 1일부터 소비세 세율을 5%에서 8%로 인상하면서 국가 몫의 인상분은 전액 사회보장 4경비(연금, 의료·개호, 사회보장급부, 저출산 대책) 용도로, 그리고 지방소비세(시정촌 교부금 포함) 인상분은 연금, 의료 및 개호의 사회보장급부 및 소자녀화에 대처하기 위한 경비, 그 외 사회보장 시책에 필요한 경비로 충당하는 것으로 하였다. 이처럼 사회보장 지출을 위해 목적세를 설치하는 경우는 유례를 찾기 힘들지만 세 부담 증가를 사회복지 재원으로 연계시킴으로써 조세저항을 줄였으며, 특정 사회복지서비스에 대한 지출액이 마련된 재원에 비해 많아서 목적세 특유의 문제인 비효율이 발생할 가능성을 줄였다는 점에 주목할 필요가 있다.
경제상황이 호전되지 않고 있으며, 저성장 기조가 지속될 것이라는 전망은 적극적인 조세정책을 펼치는 데 있어서 커다란 제약요인으로 작용한다. 하지만 우리 사회가 지금부터라도 증세에 관한 논의를 본격적으로 시작해야 할 필요성은 여러 가지 증거를 통해서 확인할 수 있다. 여기서 검토한 지방복지세의 설치문제는 효율성과 형평성 등 전통적인 조세정책의 기준과 함께 우리 사회가 직면한 동태적인 성장잠재력의 하락 등에 대하여 과학적이고 체계적인 검토를 통해 뒷받침될 필요가 있다.
