"수치로 사라펴본 제주특별자치도의 10년간 변화양상"
아무도 가보지 않은 제주특별자치도의 지난 10년 동안의 여정을 데이터 뉴스로 살펴본다.
인구·튜자유치·공무원 수
"특별자치도 10년 제주도, 이제 지방자치의 미래가 되다"
특별자치제도 도입 후 10년. 제주도는 4537개의 중앙사무를 이양받고 그로 인한 자치재정 또한 보장받으며대한민국 지방자치의 미래 모델로 급부상하고 있다. 지방자치단체가 참고할 만한 제주도의 행정적 변화상을짚어 봤다.
제주특별자치도가 2006년 탄생한 지 10년. 대한민국 지방자치에서 제일 큰 성과는 바로 권한이양이었다. 특별자치도 제도는 종래 지방자치단체에 대해 중앙정부가 갖고 있던 간섭권을 제약해 특별자치도 자체의 자치권을 극대화시키는 특징이 있었는데, 그로 인해 중앙정부사무의 지방이양은 불가피했다. 제주특별자치도는출범 이래 5차례의 제도개선을 통해 2016년 6월까지 총 4537건의 중앙권한을 이양받았다.
1차적으로 제주도는 2006년 2월 특별자치도 출범 당시 세율조정권을 상향(50%→ 100%)시키고 자치경찰제를 도입하는 한편, 자율 초·중등학교 및 국제고등학교 설립 권한과 외국인카지노 등의 관광사무 관장 권한 등을 이양받았다.
그 후 추가적인 4차례의 권한이양을 통해 자치경찰에 통행금지 권한을 신설하고 교육기관 설립 특례권한을확대받으며 점차적으로 권한 이양 폭을 넓혀나가고 있다.
이 같은 권한 이양사무에 대해 제주도는 2015년 12월 활용실태 분석을 실시했는데, 그중 81.8%의 사무를 행정에 적극 활용하고 있는 것으로 나타나 권한 이양이 지방자치제도상 큰 효과를 발휘하고 있는 것으로 나타났다.
특별자치제도 도입 후 자치재정 크게 개선되며 특별자치도 성공 보장
특히 효과적인 지방자치를 보장한다고 할 수 있는 자치 재정 부분도 크게 개선됐다. 제주도는 특별자치도 출범 이후 지금까지 지방교부세 3% 법정율을 교부받고, ‘제주자치도세’ 세율조정권 등을 확보해 역외세원을 확충 하는 등 자치재정을 확대시켜왔다.
이 같은 재정확보 루트의 다변화 결과 특별자치도 시행후 제주도의 지방세 수입은 2006년 4337억 원에서2015년 1조1240억 원으로 약 2.6배 신장됐다. 같은 기간 전국지방세 증가율 평균은 71.9%인데, 제주도만159.2%를 차지해 독보적인 1위를 차지한 것이다. 특히 제주도는 세율조정권을 잘 활용해 리스차량 등에 대해서 1636억 원의 역외세원을 확충할 수 있었던 것으로 나타났다.
또한 제주특별자치도 특별법 4조에 근거해 국세증가에 다른 재정인센티브 지급을 보장받으며 자체 재원 확충도 보다 원활히 이뤄졌다. 이는 제주도의 국세징수액이 전국평균 증가율보다 높을 경우 일정한 기준에 따라 증가액 일부를 제주도에 교부한다는 내용이다. 제주도는 2006년 3736억 원의 국세를 징수했는데, 이는2015년 기준 1조 1,978억 원으로 약 3.2배 증가했다.
이에 따라 제주도는 2009년 3억 3,000만 원, 2011년 53억원, 2014년 100억 5,000만 원, 2015년 166억 6,000만원 등 상당한 규모의 재정인센티브를 지급받았다. 제주도의 국세징수액이 이렇게 늘어난 데는 자치권한 극대화를 통한 제주경기부양이 큰 영향을 미쳤다는 평가다. 이 때문에 같은 기간 국세 징수액이 전국 연평균 5.03% 증가한데 비해 제주도는 연평균 10.41% 증가한 것으로 나타났다.
교육자치 강화 · 자치경찰 순항 · 특별행정기관 이양 등 미래 지방자치의 롤모델로 부상한 제주도
교육자치권도 상당히 신장됐다. 제주도는 초증등교육법, 사립학교법상의 권한 이양을 통해 각급 학교 설립 운영에 대한 자율성을 확보받았으며, 보통교육교부금 총액의 1.57%를 교부받으며 안정적인 교육재정 또한 보장받았다. 이를 통해 제주도는 차별적인 교육과정을 편성해 2016년 현재 제주형 자율학교 45개교를 운영중이다.
제주도가 전국 최초로 도입한 자치경찰제도도 순항 중이다. 자치경찰은 생활 질서 등 지역 특성에 맞는 치안 서비스를 제공하며 기존 국가경찰권이 놓쳤던 지역사회 구석구석에 파고 들고 있다.
구체적으로 자치경찰은▲경찰자치행정 ▲특별사법집행 ▲생활안전 ▲지역경비 ▲교통안전단속 ▲도정지원 ▲교통시설확충▲교통정보제공 ▲주정차단속 ▲제주공항 관장▲기마경찰 운영 ▲외국인 검문검색 등 12개 기능의 61개 사무를 자체적으로 운영하며 제주도의 상징으로 떠오르고 있다.
또한 권한 이양 이후 제주지방국토관리청 등 7개 특별행정기관도 제주도로 이관되며, 사업발굴 및 대주민서비스를 강화하고 있다. 종래 특별행정기관은 국가와 지방 간의 사무가 중복되며 지방자치권을 침해한다는 지적이 많았던 만큼 제주도의 이 같은 사례가 지방자치제도를 개선할 수 있는 좋은 대안으로 떠오르고 있는 셈이다.
"제주특별자치도 '완생'을 위한 조건"
제주특별자치도는 출범 이후 창의적 자치역량(올레길 개통, 유네스코 세계자연유산 등재, 세계7대 자연경관선정 등) 증대와 정책적 유인(기업유치, 혁신도시 건설, 국제학교 설립 등)을 통해 인구증가 및 지역경제 호조세를 보이고 있다. 그러나 지속적인 발전과 특별자치도의 완성을 위해서는 현안문제 해결 및 장기적 발전전략이 필요하다.
전문가들이 바라보는 제주특별자치도 10년
양기근 원광대학교 교수
그동안 특별자치도 추진을 통해 실제 많은 성과를 가져온 것이 사실이지만, 도민들이 체감하는 경제, 사회적효과는 기대에 부응하지 못했다. 제주특별자치도 10주년은 제주특별자치도의 방향과 정체성을 명확히 설정하여 특별자치도 추진의 동력을 재점화해야 하는 매우 중요한 시기이며, 특별자치도 완성을 위해서는 자체재원 기반 강화를 위한 재정·세제 자율성 확대와 권한이양 이후 중앙 각 부처의 사후 협력 조치가 필요하다. 또, 중앙정부와의 파트너십 재설정 및 지방자치발전 선진 모델로의 특화 육성이 필요하다.
양영철 제주대학교 교수
제주특별자치도의 정착을 위한 과제로 먼저 특별자치도로서의 위상을 스스로 제고해야 한다. 성장관리 측면에서 는 과열관리(대형자본에 대한 불이익 또는 편익 감축), 개발업자에 대한 기존의 혜택 축소, 교통난 해결대책을 검토할 필요가 있다. 지금도 도민소득 순위가 전국의 하위권 수준이기 때문에 도민을 위한 투자도 강화해야 한다. 분권의 재분권화 방안으로는 주민자치 강화, 도청 내의 분권 강화, 도의회의 권한 강화, 감사위원회 구성 재 구상을 제시한다. 현재 심각하게 제기되고 있는 교통난, 상하수도난, 범죄난은 대량인구 유입에의한 행정수요가 발생한 것으로 인구유입에 따른 재정수입 증가로 대처해야 한다.
안영훈 한국지방행정연구원 대외협력단장
특별자치도 출범 이후에 이루어지고 있는 중앙정부의 권한 이양 방식도 개별적, 열거적인 권한이양 방식을 채택하고 있어 제주특별법 제정 목적에 충실한 제도적 완성이 늦어지고 있는 실정이다. 영국과 미국, 프랑스,스페인 등 분권형 국가에서는 헌법과 개별법률에서 자치입법권과 자치조직권이 명문화되었거나 이를 지방자치단체의 자치권으로 규정하고 있다. 현행 제주특별법에서 제주특별자치도는 ‘실질적 지방분권으로 고도의 자치권을 보장하고, 행정규제의 완화, 국제기준의 적용’을 통해 ‘국제자유도시’를 조성하기 위해 특정지역인 ‘종전의 제주도에 제주특별자치도를 설치’하도록 했다. 이러한 특수성을 반영할 수 있는 헌법개정 방안이실천되도록 대안 마련이 필요하다.
제주특별자치도 성장을 위한 과제
자연·문화·사람의 가치를 키우는 ‘제주미래비전’
민선6기 원희룡 도정은 특별자치도 시행 과정에서 나타난 문제점을 해소하고 ‘자연·문화·사람의 가치를 키우는 제주’를 실현하기 위하여 「제주미래비전」을 수립했다. 제주미래비전은 기존에 수립된 성장 중심의 계획과정책을 평가하고, 앞으로 100년 후 제주의 미래를 약속하는 방향성을 찾는 역할을 하고 있다.
제주미래비전은 제주의 핵심가치를 ‘청정’과 ‘공존’으로 정하고, 6대 이슈(<그림1>) 기본 원칙과 실천 주요 전략과제를 설정했다. 이에 따라 제주도는 도정의 모든 분야에서 ‘청정과 공존’의 가치가 반영될 수 있도록 하는 한편, 발전과 보존이 조화되는 국제자유도시를 지향하는데 따른 장·단기 실행계획을 마련했다. 또 제주미래비전의 핵심가치를 실현하기 위한 각종 정책 보완과 당장 실행할 과제는 정책계획 또는 지침 제·개정을 추진하고 59개 법정계획 및 각종 정책 현안 계획의 수정 보완을 추진하고 있다.
