민주성(재정민주주의), 효율성(재정성과주의), 건전성(재정건전주의)은 공공재정 관리에 있어 반드시 지켜야 할 원칙 내지는 추구해야 할 가치라고 할 수 있다. 민주성에 대해서는 지난 호에서 소개했고, 이번 호에서는 효율성, 즉 재정성과주의에 대해 논하고자 한다.1
저성장 시대, 재정성과주의는 피할 수 없는 선택
고도성장 시기에는 지출보다 수입이 더 빠르게 증가함으로써 양출제입(量出制入), 즉 투입 중심의 점증주의적인 예산운영이 가능했다. 그러나 재정압박(age of austerity)을 겪는 저성장 시대에는 이러한 점증적 지출 관행은 더 이상 지속 가능성이 없다. 특히 우리나라처럼 석유나 천연가스 같은 국가자원이 부족하고 조세저항까지 큰 국가라면 재정자원의 압박은 더 크게 다가온다. 만일 재정압박을 피하기 위해 무리하게 차입을 추진한다면 재정관리에 더 큰 문제가 발생할 수 있다.
재정압박에 대한 해법은 비교적 명확하다. 재정성과주의를 도입해 예산 과정 전반에 걸쳐 낭비를 최소화하는 한편, 보다 적은 자원을 투입해 보다 많은 문제를 해결하고, 보다 높은 성과를 달성하는 것이다. 재정성과에 대한 개념이나 측정 방법에 대해서는 명확한 규정이 없지만, 투입(inputs)이 자동으로 성과로 이어지지 않는다는 점은 분명하다. 따라서 재정성과주의는 투입(또는 비용)에 대비한 산출(outputs)이나 결과(outcomes)의 상대적 크기의 관점에서 성과를 보려고 한다.2
최소 투입으로 최대의 산출물이나 결과를 만들어낼 수 있도록 재정사업을 설계하고 집행한다면 재정성과는 높아지기 마련이다. 그런 점에서 재정성과주의는 정부 재정지출의 효율성(efficiency: 투입 대비 산출)이나 효과성(effectiveness: 투입 대비 결과)을 높이려는 노력이라고 할 것이다.
공공 분야, 재정성과주의 정착이 어려운 이유
정부의 재정정책과 사업을 성과 중심으로 전환하는 것은 쉽지 않은 작업이다. 공공재정은 시장과 달리 비용부담자와 편익 수혜자가 분리된 공유자원(common-pool)의 성격을 지니며, 집합적 의사결정 방식이 작동한다. 만일 재정 운용을 맡은 정부나 이를 감시·견제하는 의회가 도덕적 해이에 빠져 사적 이익을 추구한다면 재정관리에 심각한 문제가 발생한다. 여기에 정부와 의회 사이에 정보 왜곡이나 비대칭 문제까지 결합한다면, 재정성과를 제고하는 노력은 물거품이 될 것이다. 또한 공공서비스의 상당 부분은 정부 기관이나 공기업 등을 통해 독점적으로 공급됨으로써 경쟁을 통한 추가적 효율성(x-efficiency)을 기대하기도 어렵다.
실무적으로도 재정사업에 성과주의를 적용하는 데 상당한 어려움이 따른다. 먼저 정부 활동 대부분이 성과측정이 어려운 무형적 서비스라는 것이다. 정부 활동 중 계량적 성과평가가 가능한 시장적 혹은 영업적 활동은 매우 제한적이며, 대부분은 공기업을 통해 추진된다. 또한 공공재정의 투입과 산출(결과) 사이에 인과관계가 뚜렷하지 않은 경우가 많다. 재정사업의 결과를 온전히 정부 정책의 효과라고 설명하기도 어렵다. 예를 들어 출산율을 높이기 위한 정책 효과는 정부 정책 외에도 개인의 인식 변화 등 외부적 요인이 크게 작용할 수 있다.
재정성과를 활용할 때도 어려움이 따른다. 성과주의예산(performance budgeting)은 재정사업의 성과를 평가하고 그 결과를 다시 예산 규모의 조정에 반영함으로써 전반적으로 재정성과를 높이려고 한다. 문제는 성과 저조의 원인이 예산을 충분히 지원받지 못한 결과일 수 있다는 것이다. 그런데도 단지 성과가 저조하다는 이유로 예산을 감축한다면 이는 매우 잘못된 처방이 되고 만다. 성과 정보를 예산 또는 보상과 기계적으로 연계하는 것도 인센티브 구조를 왜곡시킬 수 있음을 유의해야 한다. 성과지표 자체가 처음부터 잘 못 설정된 경우라면, 기관이나 개인이 성과평가에 매달릴수록 본질적인 정책목표와는 더 멀어지기 때문이다.
공공 부문 효율성 제고를 위한 지속적인 재정혁신 노력
OECD 국가들은 공공 부문의 효율성 제고 및 재정성과주의 정착을 위해 프로그램예산제도, 발생주의 회계제도 등 다양한 제도 개혁을 추진하고 있다. 가히 ‘재정성과 전쟁’이라고 할 만하다. 우리나라도 성과 중심의 재정 운용 체계를 구축하기 위해 노력하고 있다. 우선 재정성과 목표 관리제는 프로그램을 중심으로 사전에 성과지표별로 성과 목표를 결정하고 사후에 성과 목표 달성 여부를 평가하는 방식이다. 특히 성과보고서는 재정사업에 대한 각종 평가자료와 함께 지출구조조정을 위한 지출심사(spending review)에서 중요하게 활용될 수 있다.
대규모 공공투자 사업에 대한 타당성 평가 및 총사업비 관리도 재정성과 제고를 위한 중요한 제도 중 하나다. 일정 규모 이상의 비용이 수반되는 개발사업에 대해서는 예산안 편성 시 이미 타당성이 확보돼야 하며, 예산편성 방식에서도 기본계획 수립, 기본설계, 실시설계, 발주, 시공 등 공정별로 총사업비 협의를 거치도록 하고 있으며, 총사업비가 일정 비율 이상 증가하거나 국회 또는 감사원이 요청한 경우 타당성 평가나 수요예측을 재조사하도록 하고 있다.
한편 예산 낭비는 재정사업 성과를 갉아먹는 대표적 요인으로, 우리 정부는 예산 낭비를 막기 위한 제도적 장치를 도입했다. 우선 국가재정법에서는 조직 내부적으로는 예산 절감에 기여한 공무원에 대해, 외부적으로는 불법 지출 등을 신고한 국민들에게 성과금을 지급하도록 하고 있다. 『보조금 관리에 관한 법률』과 『공공재정 부정 청구 금지 및 부정 이익 환수 등에 관한 법률』에서는 보조금 등을 부정 또는 과다 청구하거나 부정 사용한 자에 대해 제재부가금을 부과하는 한편, 신고한 자에 대해서는 포상금이나 보상금을 지급하도록 하고 있다.
앞서 언급했듯이 정부가 제공하는 서비스는 비용과 편익이 분리돼 있을 뿐만 아니라 투입과 산출의 인과관계가 뚜렷하지 않으며 재정사업 산출물이 무형적인 경우가 많아서 재정성과주의를 정착시키는 것은 결코 쉽지 않은 도전이다. 그렇다고 하여 재정성과주의를 포기할 수는 없다. 공공부문의 예산 낭비나 정책 실패의 폐해가 국가 경제와 국민들의 삶에 미치는 영향이 막대하기 때문이다. 특히 자원이 부족한 우리나라에서 재정성과까지 저조하다면 결코 ‘좋은 예산’이라고 할 수 없다. 우리 정부의 재정성과주의 정착을 위한 노력이 앞으로도 지속돼야 하는 이유다.
1 효율성의 원칙(재정성과주의)에 대한 자세한 설명은 필자의 《대한민국 공공재정론》 제5장 제3절을 참고하기 바란다.
2 산출(outputs)은 투입을 통해 제공한 재화나 서비스의 양을 의미하며, 결과(outcomes)는 산출물이 제공돼 나타나는 당초 정책이 의도했던 결과로서 정책목표의 달성 정도를 의미한다. 영향(impacts)은 공동체에 파급되는 거시적 변화로서 정책이 의도하지 않은 긍정적 혹은 부정적 영향을 포괄한다.
