본 글은 대한민국시도지사협의회 정기 간행물 「지방정부 정책&이슈」에 실린 김병남 책임연구위원의 글을 요약·정리한 것이다. 자세한 내용은 대한민국시도지사협의회 홈페이지의 ‘뉴스/소식’란에서 확인할 수 있다.

국고보조사업 지방비 부담 구조와 제도 개선 방향
중앙정부와 지방자치단체는 국가와 지역의 발전을 위해 다양한 정책사업을 함께 수행하고 있다. 그 대표적 방식이 국고 보조사업이다. 국고보조사업은 중앙정부가 국고를 지원하고 지방자치단체가 대응 지방비를 부담해 사업을 추진하는 구조다. 형식상으로는 중앙과 지방의 공동사업이지만, 실제 운영 과정에서는 지방자치단체가 충분히 협의하지 못한 채 재정 부담을 지는 경우가 적지 않다.

현재 중앙정부와 지방자치단체는 모두 고유한 예산편성 권한을 갖고 있다. 그러나 국고보조사업을 둘러싼 재정협치 구조에서는 지방자치단체의 협상력이 충분히 보장되지 않는다. 이는 단순한 비용 문제가 아니라 지방정부가 지역 여건과 주민 수요에 맞게 재정을 운용할 수 있는가의 문제다.

지방은 부담하지만 협의의 중심에는 서지 못한다
국고보조사업은 원칙적으로 지방자치단체가 예산 계상을 신청하는 ‘신청주의’를 기본으로 한다. 그러나 「보조금 관리 에 관한 법률」은 지방자치단체의 신청이 없더라도 국가시책 상 필요하다고 인정되면 보조금 예산을 계상할 수 있도록 하고 있다.

이 경우 지방자치단체는 사업 추진 의지가 충분하지 않거나 재정 여건이 어렵더라도 해당 사업을 수행하고 지방비를 부담해야 한다. 더구나 지방비 부담을 수반하는 보조금 예산을 요구할 때 현행 법령상 협의 상대는 개별 지방자치단체가 아니라 행정안전부 장관이다. 행정안전부가 지방 의견을 포함해 의견서를 제출하지만, 실제 비용 부담 주체인 지방자치단체가 직접 협의 주체가 되는 구조는 아니다.

결국 지방자치단체는 재정 부담의 당사자이면서도 의사결정 과정에서는 제한된 의견 제출자에 머무는 셈이다.

국고보조사업이 지방예산을 경직시킨다
지방자치단체는 자체 사업, 지역 현안, 장기 재정계획을 고려해 예산을 편성해야 한다. 그러나 국고보조사업의 대응 지방비는 다른 사업보다 우선해 예산에 계상해야 하는 경우가 많다. 이 때문에 지방정부의 예산편성권은 실질적으로 제약된다.

중앙정부 입장에서는 국고보조사업이 국가정책을 현장에서 실현하는 수단이다. 하지만 지방정부 입장에서는 중앙이 설계한 사업에 지방비를 의무적으로 투입해야 하는 구조가 된다. 사업 내용이 지역 현실과 맞지 않거나 정책 우선순위와 다를 경우 재정 운용 부담은 더 커진다.

이러한 구조가 반복되면 지방정부가 스스로 지역에 필요한 사업을 선택하고 조정하는 능력은 약화된다. 지방재정이 중앙정부 사업에 맞춰 배분되는 구조가 강화되는 것이다.

지방재정관리위원회의 한계
현행 「지방재정법」은 지방재정관리위원회를 설치·운영하도록 하고 있다. 이 위원회는 지방자치단체의 재정부담을 수반하는 주요 경비 등을 심의하는 기능을 맡는다.

그러나 실제 운영은 제한적이다. 국고보조사업이 연간 1,000개 이상 운영되고 있음에도 2021년 기준 심의 대상은 10개 사업에 그쳤다. 2022년도 국고보조사업 심의에서도 실제 심의 결과가 반영된 경우는 일부 반영을 포함해 2건에 불과했다.

운영 시점도 문제다. 지방재정관리위원회는 통상 다음 연도 사업을 당해 연도에 심의한다. 그러나 최근에는 추가경정예산을 통해 신규 국고보조사업이 추진되는 경우도 많다. 연 1회 개최 중심의 운영 방식으로는 변화하는 재정 수요에 능동적으로 대응하기 어렵다.

예산편성 이전 단계의 사전협의가 필요하다
이 문제를 개선하기 위해서는 예산편성 이전 단계에서 중앙과 지방이 미리 협의하는 제도가 필요하다. 중앙관서가 기획재정부에 예산요구서를 제출하기 전에, 지방비 부담을 수반하는 주요 국고보조사업에 대해 지방자치단체와 협의하도록 하는 방식이다.

이는 중앙정부의 예산편성권을 부정하자는 것이 아니다. 지방자치단체가 반대하면 사업 추진을 막는 사전승인제도 아니다. 핵심은 지방정부에 재정 부담을 발생시키는 사업이라면, 그 부담을 지는 지방정부와 최소한 사전에 협의해야 한다는 것이다.

현재 구조가 중앙정부가 설계하고 지방정부가 이후 부담을 배분받는 방식이라면, 앞으로는 사업 필요성, 지방비 부담 규모, 지역별 수용 가능성, 사업 지속 가능성을 예산편성 이전에 함께 검토해야 한다.

영향이 큰 사업부터 협의해야 한다
모든 국고보조사업을 사전협의 대상으로 삼기는 어렵다. 따라서 협의 대상은 지방재정에 실질적 영향을 미치는 주요 사업으로 한정할 필요가 있다.

우선 지방자치단체가 예산 계상 신청을 하지 않은 국고보조사업은 협의 대상에 포함해야 한다. 또한 사업을 수행하는 지방자치단체 수가 전체 지방자치단체의 50% 이상인 사업도 전국적 영향이 큰 만큼 사전 검토가 필요하다.

전국 지방자치단체의 연간 총 부담액이 500억 원 이상인 사업도 주요 기준이 될 수 있다. 2025년 기준 전체 국고보조사업의 평균 지방비 부담액이 485억 원이라는 점을 고려하면, 500억 원 이상 사업은 지방재정에 큰 영향을 미치는 사업으로 볼 수 있다.

보조율이 60% 이상인 사업도 협의 대상으로 검토할 필요가 있다. 일반적으로 보조율 50%는 중앙과 지방의 공동사무 성격으로 볼 수 있다. 이를 넘어서는 경우 국가사무적 성격이 강하므로 지방 부담 구조를 더 면밀히 살펴야 한다.

사후 부담 통보에서 사전 공동 설계로
사전협의제는 중앙정부 정책 추진을 막기 위한 장치가 아니다. 오히려 중앙정부 정책이 현장에서 지속 가능하게 작동하도록 만드는 절차다. 지방정부가 재정 여건, 인력, 사업 수요, 주민 수용성을 충분히 검토하지 못한 채 사업을 떠안으면 사업 효과도 떨어질 수밖에 없다.

지방재정은 단순한 회계 문제가 아니다. 지방정부가 어떤 사업을 우선할 것인지, 주민 삶의 어떤 문제를 먼저 해결할 것인지 결정하는 자치의 핵심 수단이다. 따라서 지방비 부담을 수반하는 국고보조사업은 중앙정부의 정책 필요성만으로 결정되어서는 안 된다.

이제 필요한 것은 사후에 부담을 통보받는 지방재정이 아니라, 사전에 함께 설계하는 재정협치다. 중앙정부가 지방자치단체에 비용 부담을 요구한다면, 협의의 상대는 행정안전부만이 아니라 실제 부담 주체인 지방자치단체가 되어야 한다. 그것이 지방재정의 자율성을 지키고 중앙과 지방의 관계를 보다 대등하게 만드는 최소한의 제도적 장치다.

[지방정부티비유=티비유 편집부]