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지방재정 논란이 수그러들었지만 불교부단체는 헌법 소원을 제기했고, ‘불교부단체 특례 폐지’가 상정될 경기도의회에는 전운이 감돌고 있다. 해외 지방자치 선진국은 이 같은 제도를 어떻게 운영하고 있는지 살펴보며 갈등의 해법을 모색해봤다.

지방자치단체 간의 재정 형평성을 위해 불교부단체의 재정 우선배분특례를 폐지하는 내용이 골자인 지방재정 개편 논란이 시간이 지나며 잠잠한 모양새다. 그러나 한때 광화문에 2만 명의 시민을 모이게 했던 이 문제는 제대로 해결되지 못하고 여전히 중앙과 지방 사이 앙금으로 남아있다.

이와 관련해 경기도는 11월 중 경기도의회에 불교부단체 특례 폐지조례 제출을 예정한 상태다. 이에 맞서 경기도 성남시, 수원시, 화성시는 행정자치부의 지방재정법 시행령에 대한 권한쟁의심판을 헌법재판소에 청구해 현재 심리가 진행 중이다.
3개 시장들은 공동성명에서 “정부의 지방재정 개편은 위헌”이라며 “입법권자인 국회가 제정한 법률에 의해 형성되고 제한받아야 하는 자치재정권이 중앙정부가 임의로 변경할 수 있는 시행령에 의해 침해받고 있다”고 목소리를 높였다.

최근 6개 불교부단체 중 한 곳인 경기도 과천시의 지역 오피니언리더들의 모임인 ‘과천회’는 신계용 과천시장과 이홍천 과천시의회의장 등 200여 명의 지역시민과 공무원들이 함께 ‘지방재정 개편에 따른 과천시 과제’ 포럼을 주재했다. 포럼에서 연사로 나선 이원희 한경대학교 교수는 “지방재정 개편 논의는 2014년 누리과정,학교급식, 기초연금 등을 둘러싸고 촉발된 중앙·지방 간 재원갈등의 연장선”이라며 “행정자치부가 자치단체간 재정격차를 줄이겠다는 대응 논리 자체가 대표적인 자치분권 역행 사례”라고 강조하기도 했다.

 

이 자리에서 과천 시민들은 정부 조치가 “잘못됐다”고 공감하며 향후 헌법소원 결과 등을 지켜보며 지방교부세 제도가 “합리적으로 개편될 수 있도록 힘을 싣겠다”고 결의해 여전히 갈등 요소가 남아있음을 보여줬다.

그렇다면 우리보다 지방자치가 앞선 해외에서는 이 문제에 어떻게 대응하고 있을까? 영국과 독일, 일본, 미국 등 이들 국가는 지방교부세를 어떻게 운영하고 있는지, 또한 지방재정조정제도의 운용 방식은 무엇인지 살펴 대한민국 지방자치 재정 문제가 나아갈 바로미터를 예측해 봤다.

 

국세 비중이 93%에 육박하는 영국부금 산정할 때 지방정부와 함께 예산안 만들어

 

영국은 재정 수입의 93% 이상 국세로 구성된 국가로 지방세 수입은 6% 정도에 불과하다. 그 때문에 중앙정부의 교부금이 지방정부 운용에 절대적인 영향을 미치는 국가인데, 우리가 참고할 지점이 적지 않다. 영국 정부는 지방정부 간 조세제도와 함께 통상 재정이전제도를 기본으로 재정관계를 수립한다. 이 같은 근간 아래영국 정부는 지방정부에 대해 보조금(Grants), 자본(Capital) 및 경상(Current) 지출 등으로 재정제도를 운영하고 있는데, 가장 중심이 되는 것이 보조금이다.

 

영국정부 보조금은 세입지원교부금(Revenue Supprt Grants)을 중심으로 특정 및 특별 보조금(Specific &
Specific Grants), 잠정보조금(Transitional Grants), 비가정용 국가재산세(Non-domestic Rates)로 구성돼 있다. 이 중 세입지원교부금과 비가정용 국가재산세는 보조금의 사용 용도가 정해지지 않는 일반보조금에 해당하고, 특정보조금과 보충 특별보조금은 사용용도가 정해진 특정보조금에 해당한다.

 

그러나 용도가 정해졌다고 해도 우리나라에서 시행되는 형태의 특별교부세 제도는 영국에 없다. 앞서 언급한 특별보조금도 용도와 배분방식을 영국 의회로부터 승인받도록 되어 있어 임의 집행이 불가능하기 때문이다.

또한 통상 교부금의 산정 및 배분과 관련된 틀은 매회계연도마다 국가와 지방의 대표들이 한자리에 모여 공동작업을 하는 과정에서 결정된다. 즉, 우리로 따지면 내년도 정부교부금을 중앙 정부가 지자체장들과 함께짜는 셈이다. 이 자리에는 영국 지방정부를 대표하는 지방정부협의체와 중앙의 주무부처가 상호 협상을 하는 정책협의회(지방재정자문위원회, Counsultation Committee on Local Government Finance)가 함께 참석해 세입지원교부금 총액을 결정한다.

특히 이 자리에서는 지방재정의 ‘총 적정지출액(TotalRelevant Expansion)’ 수준의 예측치를 함께 협의해 도출한다. 즉, 내년도 지출 수요를 함께 논의해 예측하고 공동 재정지원 규모를 결정하는 셈이다. 이 총적정지출액 속에는 지방의 의무적 경비(학생보조금, 지방세 환급, 주택보조 등)를 제외한 모든 지방재정지출 내역들이 포함된다.

물론 영국 중앙정부 또한 교부금을 지방정부에 대한 통제수단으로 삼는 경향이 없지는 않다. 이는 특히 마거릿 대처 정부 시절에 심했다고 하는데, 2000년대 들어 이 같은 재정통제 기조는 완화돼 지방의 재정자율권이점차적으로 확대되고 있다. 물론 앞에서 언급한 국세와 지방세의 지나친 불균등으로 현재도 영국 지방정부는재정의 80~90%를 중앙정부 세원에 의존하고 있다. 그러나 상기한 교부금 예산 협의제도를 통해 이 같은 의존경향이 보완되는 특징이 있는 것은 우리 지방자치 발전을 위해서 반드시 참고할 지점이라 여겨진다.

 

공동체 의식에 기반한 독일의 수평적 재정조정 제도

통일 후 동·서독 격차 해소에도 기여

 

 

독일도 우리처럼 대부분의 지방정부가 자체 수입 이외에 연방정부나 주정부로부터 재정지원금을 받고 있다. 그러나 특징적으로 독일 지방정부는 기본법(헌법) 제106조 제6항의 규정에 따라 기초지방정부세에 해당하는 영업세와 토지세 세율을 기초지방정부가 자율적으로 결정할 수 있다. 영업세는 관내 상업행위에 부과하는 세목이며, 독일 기초지방정부는 토지세와 영업세 비율이 총 재정수입의 32% 정도를 차지한다.

 

또한 독일은 연방과 주정부수입의 안정화라는 목표 아래 소득세와 법인세를 중앙과 광역 간의 공동세로 운영해 연방정부 헌법에 의거 일정한 비율로 배분하고 있다. 부가가치세 또한 중앙정부가 우선 75%를 각 주의 인구수에 비례해 배분하며, 나머지 25%를 재정력이 약한 주에 우선적으로 배분해 사실상 지방정부에 지원한다. 독일은 이 부가가치세를 통해 ‘지방재정조정 사전 작업’을 하고 있는 셈이다. 이는 ‘수직적 재정조정제도’에 해당한다.

 

한편 독일은 지방재정 간 재정격차를 조정하는 재정수평조정 제도가 있다. 즉 세수가 전국 평균을 초과하는주에서 평균 미만의 주에 자금을 지원하는 제도인데, 광역을 대상으로 하지만 우리에게 논란을 촉발시킨 ‘지방재정 개편’과 많이 닮았다. 특이 이 제도는, 독일 통일 이후 빈곤한 동독 지역의 주와 부유한 서독 지역 주의 경제적 격차를 줄이기 위해 유용하게 운영되었다.

독일에서 재정여력(재정력측정치를 재정조정측정치에 견주어 비교한 비율)이 100%를 초과하는 각 주는 일정비율로 재정이 빈곤한 주가 여력이 92%에 도달할 때까지 그 미달액 전액을 교부금으로 보전해주며,92~100% 사이에 있는 주는 일정 비율의 지원을 받을 수 있다.

연방을 구성하는 각 지방정부는 ‘공동체 의식에 기반을 두어야 한다’는 연대의식에서 이 제도가 촉발됐다. 독일 헌법 또한 각 지방정부에 재정지원을 할 의무를 규정하고 있다. 앞에서 언급한 ‘공동세’ 개념의 수직적 재정조정 제도와 함께 독일의 재정 수평조정 제도의 경우 국가균형발전은 물론 통일후유증을 극복하는데 큰 도움이 되었다는 평가가 지배적이다.

 

60%에 가까운 지방재정 보장하며 조정교부금 배분할 때도 자치구에 의견 묻는 일본​​

 

우리와 가까운 일본의 국세와 지방세 비율은 59 대41 정도로 상당히 높다. 또한 국세 수입 가운데 일부는 법에 근거해 지방자치단체가 사용하도록 이전되어야 한다. 일본 정부는 이를 근거로 국세의 29% 정도에 해당는 지방양여세와 지방교부세를 지방정부에 이전해 넉넉한 지방재정 운용을 보장하고 있으며 이를 통해 60% 가까운 재원을 지방정부가 확보한다.

특히 중앙정부가 이전하는 지방양여세는 사실상 성격이 지방세이기도 하다. 그렇지만 과세 편의를 위해 중앙정부가 이를 국세로 징수해 이전하는 형태를 띠고 있을 뿐이다. 이에 해당하는 세목은 지방도로양여세, 석유가스양여세, 자동차중량양여세, 특별통양여세, 항공기연료양여세가 있다. 지방교부세의 경우 일본은 지방자단체 간 수평적 재정조정과 재원보장 목적으로 운용하고 있으며, 여기에는 소득세와 주세, 법인세, 소비세, 국가담배세가 20~40%가량 각각 투입된다.

일본도 앞에서 언급한 국가와 마찬가지로 지방재정지원제도를 운영하고 있으나 다른 점도 있다. 이 재정지원은 두 차례에 걸쳐 이루어진다. 우선, 중앙-지방간 재정지원이 이뤄지는데, 이는 우리나라의 지방교부세와 유사한 방법으로 배분된다.

 

또한 2차적으로 일본 지방자치법 제282조 1항에 따라 광역-기초 간의 재정조정이 이뤄지는데, 이는 우리나라의 조정교부금에 해당하는 예산을 도구재정조정 제도에 의해 도쿄도(東京道)가 자치구간을 조정하는 방식으로 이뤄진다. 일본은 자치구간 재정조정을 위해 도구 재정조정협의회를 둬 여기에 도쿄와 기초자치단체 관계자를 참석시켜 자치구의 의견을 반영하고 있다.

 

이같이 일본은 상당한 수준의 지방세를 보장하는 것과 더불어 우리와는 다른 차원의 지방양여세 제도를 운영하고 조정교부금을 분배할 때 자치구의 의견을 반영하는 점이 특징이다.

 

‘지방교부세’ 폐지하고 목적에 맞는 보조금만 집행하는 미국

 

상당한 차원의 지방자치를 시행하고 있다고 평가받는 미국은 이미 남북전쟁 시기인 1862년 지방정부 보조금 지원 제도를 시작했다. 이때부터 연방정부는 보조금(Grants)을 수혜할 주 정부들에 대한 자격기준을 제도화했고, 그 이후 농업, 고속도로, 직업교육 및 재활, 삼림, 공중보건 등의 사업에 연방 보조금이 지급되다가 대공황시기에는 복지 프로그램으로까지 보조금이

확대됐다

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현재는 미국 연방정부의 26개 부처에 의해 1000개가 넘는 보조금 프로그램이 운영되고 있는데, 미국의 지방 보조금 제도가 기능별, 사업별로 상당히 분화되어 있다는 것을 알 수 있다. 즉 미국 연방정부는 주·지방정부는 물론 개인에게까지 다양한 차원에서 재정 보조금을 지원하고 있다. 이 중 주·지방정부에 지원하는 보조금에는 일반적으로 공식보조금과 사업보조금 등이 포함된다.

 

공식보조금에는 포괄보조금(Block Grants)이 포함되는데, 이 제도는 몇몇 작은 개별보조금(Categorical Grants)을 한데 묶어 주·지방정부에 지원하는 제도다. 이는 1966년 보건 프로그램에 대한 파트너십이 승인됨으로써 시작됐고, 1968년에는 거리 안전 프로그램이 두 번째 포괄보조금 제도로 도입되며 본격적으로 정책화되기 시작했다. 즉 하나의 카테고리로 묶을 수 있는 다양한 정책 보조금 패키지인데, 이는 예산의 집행과 정책의 운용 면에서 큰 효용성을 준다.

이 같은 포괄보조금이 속하는 미 연방정부의 공식보 조금(Formula Grants)은 구체적인 계획에 국한되지 않는 계속적인 활동에 대해 법이나 행정 규칙 등이 미리 설정한 배분공식에 따라 주·지방정부에 배분하는 자금을말하며 금액적으로 가장 큰 규모를 차지하는 보조금이다. 연방정부는 이와 더불어 일정기간 시행되는 각 사업에 대해서도 ‘사업보조금’을 지원하는 제도를 운영해 지방정부의 부족한 재원을 메우고 있다.

미국정부는 과거에 일반보조금(General Grants) 제도도 운영했다. 우리나라의 지방교부세에 해당하는 제도로일반보조금 총 재원의 1/3은 주정부에, 2/3는 지방정부에 배분했었는데, 이 제도는 1984년에 폐지돼 현재는자금 용도를 지원하는 형태의 개별 보조금만 운영하고 있다.

이 같은 미국의 지방재정지원 제도는 우리와 차이가 커서 바로 참작하기에 쉽진 않다. 그러나 지방교부세배분공식을 단순화함으로써 행정적으로 보다 투명하고 목적에 맞게 재정지원제도를 운영하고 있다는 점은 불투명한 세원지출로 중앙과 지방의 논란거리가 되고 있는 우리 상황에도 고려할 만하다.

 

상기한바 대로 ‘4개 지방자치 선진국’은 우리와 유사하게, 혹은 다르게 지방재정 지원제도를 운영하고 있다. 중요한 것은 주요한 사례들에서 ‘중앙과 지방의 협의’를 중시한다는 것이고, 또 목적에 맞게 지방재정을 지원한다는 점이다. 절차와 목적에 맞게 국민의 세금이 잘 운영되어야 우리 지방자치도 더욱 발전하지 않겠는가?이 같은 사례를 잘 참고해 우리 지자체와 정부가 묘안을 찾을 수 있기를 기대한다.