김 필 두

한국지방행정연구원

자치분권연구센터 소장

이·통장의 개념과 역사

이·통장은 시·군·구의 하부행정기관인 읍·면·동의 행정보조 인력이다. ‘리’는 농어촌 지역인 읍과 면에, ‘통’은 도시지역인 동의 하부행정구역에 해당한다. ‘이장’은 시·군의 읍·면에 있는 마을(행정리)의 행정을 총괄하는 책임자이다. 과거에는 촌장(村長)이라는 별칭으로 불리기도 하였다. 중국에서는 촌장이라는 명칭을 주로 사용한다. 일제강점기에는 통장과 이장을 묶어 '구장(區長)'으로 부르기도 하였다. ‘통장’은 시 혹은 자치구 하부 행정기관인 행정동의 하위 행정구역인 통(統)을 대표하여 행정업무를 맡아보는 사람을 일컫는다. 공무원은 아니지만, 공무원을 대리하여 공적 업무를 수행하고 일정 정도의 보수(월 20만 원)를 받고 있다. 이·통의 설정과 조직 등은 지방자치단체 조례로 정하므로 이·통장의 임기나 선출 방식, 급여, 업무는 지역에 따라 조금씩 다를 수 있다. 아파트 단지의 경우 대개 중소 규모의 아파트 단지에서는 1명을 선출하고, 대규모 단지에서는 2명 이상의 통장을 선출하기도 한다.

우리나라 이·통장의 역사는 통일신라와 고려 시대로 거슬러 올라갈 수 있다. 통일신라와 고려 시대에 주·군·현 밑에는 일반적으로 촌(村)이라는 작은 행정구역이 설정되어 있었는데, 이러한 촌을 관할하는 촌주(村主)가 현재의 이·통장이라고 할 수 있다. 

조선 초기에는 현재의 시·군·구에 해당하는 부·목·군·현 이하 단위에 현재의 읍·면·동에 해당되는 면·방·사가 설치되어 있었고, 이 면·방·사 이하 단위에는 지금의 이·통에 해당하는 리(지방)와 통(서울 ; 5가작통)이 있다(서울의 경우 5호(戶)를 1통(統)으로 하고 통주(統主)를 두었고, 지방은 5통을 1이로 하고, 몇 개의 이가 모여 면을 만들었음). 조선 후기에 들어와서 동·리·촌·부락 등의 명칭이 혼재되어 있었으나, 1914년 부·군·면 통폐합을 기점으로 촌과 부락의 명칭을 동과 리로 정리하였다. 대한민국 수립 이후인 1961년부터 시·읍·면장이 임명하는 이장과 구청장이 임명하는 동장이 하부행정기관의 보조 기관으로서의 역할을 수행하였다. 1988년에는 읍·면 지역 하부행정구역의 명칭을 ‘리’로 일원화하였고 1995년에는 시와 구의 하부 단위로 동이 설치되고 읍·

면·동이 같은 지위를 갖게 되었다. 현재 동의 하부 행정구역으로 통이 설치되고, 읍과 면의 하부에 리가 설치되었다. 

지방자치법 제3조 제3항과 제6항에 시와 구에는 동을, 읍·면에는 리를 둔다고 규정하고 있다. 지방자치법의 규정을 근거로 하여 시와 군에서는 이장의 임면과 처우 등에 관한 조례를 제정하고 있다. ‘리’의 구역은 자연 촌락을 기준으로 하되, 그 명칭과 구역은 종전과 같이하고 명칭과 구역을 변경하거나 ‘리’를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때는 그 지방자치단체의 조례로 정한다. 인구 감소 등 행정여건 변화로 인하여 필요한 경우 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 2개 이상의 면을 하나의 면으로 운영하는 등 행정 운영상 면(행정면)을 따로 둘 수 있다. 동·리에서는 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하나의 동·리를 2개 이상의 동·리로 운영하거나 2개 이상의 동·리를 하나의 동·리로 운영하는 등 행정 운영상 동·리(행정동·리)를 따로 둘 수 있다(지방자치법 제4조의2).

이·통장제도의 운영 현황

대다수 자치단체의 ‘이장 임면에 관한 규칙’에는 이장의 자격 기준으로 나이에 관한 것은 찾아볼 수 없다. 그러나 통장의 경우 통장의 자격 기준으로 25세 또는 35세 이상을 하한선으로 규정하고, 60세 또는 65세 미만으로 상한선을 정하고 있다. 이·통장은 일반적으로 공개모집을 통하여 지원자를 확보하며 주민총회에서 선출된 경우 이를 인정하여 읍·면·동장이 그대로 임명하고 있다. 통장의 경우 2년 또는 3년의 임기로 연임제한을 두고 있으며, 이장은 회수 제한을 두고 있지 않고 연임이 가능한 경우가 대부분이다. 농어촌지역의 특성상 이장 업무를 수행할 인적 자원이 부족하여 연임할 수밖에 없는 상황이기 때문이다. 이·통은 읍·면·동장의 감독을 받아 행정 보조업무를 일부 수행하고 있으나 신분상으로는 공무원이 아닌 일반 주민이다. 

이·통장의 기능은 크게 법령상 기능, 조례상 기능, 기타 기능 등으로 구분할 수 있다. 

첫째, 법령상 기능으로는 민방위기본법 제18조에 의한 지역의 민방위대장의 역할을 들 수 있다. 이·통장은 지역민방위대장으로 평상시 민방위대원의 교육·훈련 및 소집통지서를 전달하고, 교육 훈련 면제 또는 유예 결정에 따른 사실 확인을 해주고 있으며, 민방위사태 발생 시 민방위대원의 동원 및 통솔하는 임무를 수행하고 있다. 

또한 이·통장은 주민등록, 전입신고 내용의 사실여부 확인보고 및 연 2회 주민등록 일제 조사업무를 보조하고(주민등록법 시행령), 농어업인 여부, 농업인 영유아 양육비 지원 대상 확인 등의 기능을 수행하고 있으며(국민연금법 등), 거소 투표를 위한 부재자 신고 시 중대 장애로 거동할 수 없는지를 확인하고(공직선거법, 공직선거관리규칙), 농어촌체험·봉사 활동자에게 도농 교류 확인서 발급(도시와 농어촌 간의 교류촉진에 관한 법률), 다음 해에 만 6세가 되는 초등학교 취학 아동의 명부작성 지원(초·중등 교육법 시행령), 적십자회원 가입 및 모금 안내, 회비납부용지를 배부(적십자사 조직법 8조, 정관 38조, 행정안전부 제정 적십자회비 모금 사무처리 지침) 등과 같은 다양한 법령상 기능을 수행하고 있다. 

둘째, 조례상 기능이다. 이장의 경우 지역주민의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달반영, 리의 발전을 위한 자주적·자율적 업무 처리, 지역 주민 간 화합 단결과 이해의 조정에 관한 사항, 기타 지역주민의 편의 증진과 봉사 등과 같은 행정보조 기능을 수행하고 있다(대구시 달성군, 강원도 고성군, 충남 금산군, 경북 군위군 등 이장 관련 조례). 통장의 경우 지역주민의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달 반영, 통의 발전을 위한 자주적·자율적 업무 처리, 지역주민 간 화합 단결과 이해의 조정에 관한 사항, 기타 지역주민의 편익 증진과 봉사, 시 지역 의료보험조합 피보험자 자격 확인업무를 보험료부과 징수업무 등 지원 협조 기타 의료보험 운영을 위해 지원할 사항 등을 처리하고 있다(경기도 고양시).

셋째, 기타 기능이다. 이·통장은 지방세 고지서(자동차세, 주민세, 면허세, 재산세, 종토세, 하천·도로사용료 등)와 각종 정보·홍보물(지역신문, 재해 예방 포스터, 산불 예방 홍보물, 구제역 방역, 담화문 등) 등을 주민들에게 전달하고 있다. 가축통계, 임업 생산물, 관정, 추곡수매배정, 농지 이용실태, 벼 직불제 신청, 채소류 파종 현황, 채소·두류·과수생산량 조사 등 각종 통계조사업무, 가축사육, 농지경작, 국·공유 재산 실태 등과 같은 사실확인 업무를 수행하고 있다. 각종 사업 신청접수, 산불, 재해, 방역 예방 홍보, 자연정화 활동, 마을 동향 파악 등과 같은 행정보조업무, 적십자 회비 징수, 각종 회의에 마을 대표로 참석, 주민회의, 자연보호 및 마을환경보호, 방역, 경로잔치, 애경사, 건설사업 추진, 마을회 기금운영 등 주민자치 기능, 영농회장 업무, 지역주민의 의견을 수렴하여 행정기관에 전달, 리의 발전을 위한 자주적·자율적 업무 처리, 기타 지역주민의 편익증진과 봉사업무를 수행하고 있다. 

이·통장의 역할 전환

정치·사회적 환경 변화에 따라 이·통장의 역할도 변화하여야 한다. 

첫째, 지방자치와 자치분권의 성숙에 따른 이·통장 역할의 변화이다. 자치분권의 실질화에 따라서 주민이 지역사회 발전을 위한 각종 정책의 입안과 결정 과정에 직접 참여하는 직접 민주주의를 활성화하기 위해서는 이·통 단위의 지역에서 주민들의 다양한 공동체가 마련되고 활동이 활성화되어야 하는데, 이·통장이 중심적인 역할을 수행하여야 한다. 

둘째, 읍·면·동 중심의 복지 허브화 정책과 커뮤니티 케어 시책 추진에 따른 이·통장 역할의 변화이다. 사회복지서비스 제공의 최접점인 읍·면·동을 맞춤형 복지서비스 제공 중심기관으로 개편하여 복지 사각지대 해소 및 국민의 복지 체감도를 높이기 위하여 정부는 시·군·구 중심의 사회복지정책을 읍·면·동 중심의 사회복지 정책으로 전환하였다. 이에 따라서 정부는 읍·면·동에 복지전담팀을 신설하고 복지 인력을 확충하였다. 그러나 공무원의 증원에 한계가 있기 때문에 찾아가는 복지서비스를 완벽하게 할 수 있을 정도의 복지공무원 충원이 불가능하다. 따라서 민간자원을 활용하여 민·관이 협력하는 복지 사각지대의 상시 발굴체계를 구축하고 어려운 가구를 직접 방문하여 상담 및 생활 실태를 파악하며 개별가구의 특성에 따라 민·관 복지서비스를 맞춤형

으로 지원하고 복합적인 어려움을 가진 취약계층은 지속적인 상담 등 사례관리를 제공할 수 있는 민·관 협력체계의 구축이 필수다. 이러한 민·관 협력에 기반한 「지역 복지공동체」의 중심에는 이·통장이 자리 잡고 있다. 이를 위하여 복지 이·통장제도를 도입하여 지역사회의 인적 안전망을 구축하여 복지 사각지대 및 복지자원을 발굴하여야 한다. 따라서 이·통장이 민관협력에 의한 복지전달체계의 핵심이 되어야 한다. 

셋째, 이·통장은 풀뿌리 민주주의를 실현하는 주민자치회에서 중심적인 역할을 수행하여야 한다. 정부는 주민의 자치역량을 제고하여 마을 단위(리 또는 통)의 자치기반을 강화하기 위하여 대표적인 주민협의체인 주민자치회 제도를 도입하려고 하고 있다. 주민자치회는 지방자치의 최일선인 읍·면·동을 주민참여·소통 공간으로 개편하는 동시에 지역 정책 결정 과정에 주민의 실질 참여를 확대하기 위하여 마을계획 수립, 주민자치센터 운영, 모바일 주민참여시스템을 구축하여 주민 생활과 밀접한 각종 정책제안, 공모사업 등에 주민의 실질적 참여 활성화 등의 기능을 수행하여야 한다. 주민자치회는 마을 자치를 적극적으로 지원하는 플랫폼으로서 주민이 필요로 하는 사업을 마을 의제로 수립하고 마을총회를 거쳐 선정된 마을계획을 적극적으로 지원하는 한

편, 지역별 특성을 고려하여 도시재생, 마을 일자리 창출, 복지 사각지대 발굴 등을 특화한 다양한 마을 모델 발굴을 적극적으로 지원하는 기능을 수행하여야 한다. 이러한 주민자치회에 주민들이 관심을 가지고 적극적으로 참여할 수 있도록 유도하기 위해서는 이·통장의 역할이 매우 중요하다. 이·통장은 주민의 대표이자 리더로서 주민자치회 위원으로 적극적으로 참여하여 지역사회 중심의 커뮤니티를 형성하여야 하고 지역민주주의의 실현에 앞장서야 할 것이다. 

지금까지 이·통장은 하부행정기관인 읍·면·동의 보조 기관으로서의 역할을 주로 수행하여 왔다. 그러나 지방자치 시대, 자치분권 시대를 맞이하여 이·통장은 주민의 리더이자 대표로서 풀뿌리 민주주의를 정착시키고 지역민주주의를 실현하는 주민자치의 중심이 되어야 한다. 주민이 주인이 되는 주민주권 주의를 실현하기 위해서는 지역과 주민에 대하여 누구보다 잘 알고 있으며, 그동안 주민과 행정의 연결고리 역할을 꾸준히 수행하여 온 이·통장의 역할이 현 시점에서 무엇보다 중요하다. 이·통장이 주민의 대표로서 지역사회의 리더로 다시 태어날 때, 대한민국의 자치분권과 지방자치는 굳건한 뿌리를 내릴 수 있게 될 것이다.